BREF Afvalverbranding

Restwarmtebenutting en rendement, 7 oktober 2009, 200807634/1

Bij besluit van 26 augustus 2008 heeft gedeputeerde staten van Drenthe een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid van de Wm geweigerd voor een nieuwe verbrandingsinstallatie bestaande uit twee verbrandingslijnen (GAVI 4 en 5) en deze voor het overige verleend.

Afzet restwarmte aan derden (BBT 28)

Ten aanzien van de weigering om vergunning te verlenen voor de verbrandingslijnen 4 en 5 betoogt appellante onder meer dat het college deze weigering ten onrechte mede heeft gebaseerd op de vooralsnog bestaande onmogelijkheid om restwarmte aan derden te leveren. Volgens appellante geeft het college een verkeerde interpretatie aan het in paragraaf 5.1 van het BREF afvalverbranding opgenomen BBT 28. Volgens appellanten kan hieruit niet worden afgeleid dat alleen een situatie waarin de warmte van de door haar aangevraagde verbrandingslijnen zou kunnen worden teruggewonnen dan wel aan derden zou kunnen worden geleverd als toepassing van de beste beschikbare technieken kan worden aangemerkt. Uit uitspraken van de afdeling zou blijken dat restwarmtebenutting niet kan worden gevergd in het geval van een gebrek aan afzetmogelijkheden ten tijde van het nemen van een besluit. Overigens stelt appellanten dat in dit geval de mogelijkheid bestaat dat in de toekomst warmte wordt geleverd aan toekomstige bedrijven in de omgeving, nu direct grenzend aan het terrein van de aangevraagde uitbreiding het zogenoemde MERA-bedrijventerrein is gelegen.

Volgens het college volgt uit BBT 28 dat de hoofdregel is dat toestemming slechts wordt verleend als de afvalverbrandingsinstallatie wordt gelokaliseerd op een vanuit de optiek van restwarmtebenutting geschikte locatie. Uit de omstandigheid dat het alleen benutten van elektriciteit in de slotzin van BBT-28 wordt besproken, blijkt volgens het college dat het niet benutten van restwarmte in beginsel niet gewenst is. Alleen als daar goede redenen voor zijn mag volgens het college toestemming worden verleend voor het vestigen van een afvalverbrandingsinstallatie op een locatie waar naar verwachting alleen elektriciteit geproduceerd zal kunnen worden. Die goede redenen ontbreken volgens het college in dit geval, nu er volgens het college geen reëel zicht is op benutting van restwarmte in de toekomst.

In BBT-28 staat vermeld: the location of new installations so that the use of heat and/or steam generated in the boiler can be maximised through any combination of:

• Electricity generation with heat or steam supply for use (i.e. use CHP)
• The supply of heat or steam for use in district heating distribution networks
• The supply of process steam for various, mainly industrial uses (see examples 4.3.18)
• The supply of heat or steam for use as driving force for cooling/air conditioning system.

Selection of a location for a new installation is a complex process involving many factors which are addressed by IPPC directive Article 9. The generation of electricity only may provide the most energy efficient option for the recovery of energy from the waste in specific cases where local factors prevent heat/steam recovery.

Beoordeling

De afdeling oordeelt dat BBT-28 niet met zich mee brengt dat als er ten tijde van het nemen van een besluit geen afzetmogelijkheden zijn voor de benutting van restwarmte en deze zich volgens bevoegd gezag ook niet in de toekomst zullen voordoen, de vergunning geweigerd moet worden omdat zonder de benutting van restwarmte niet ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Volgens de afdeling berust de weigering van het college op een verkeerde interpretatie van BBT 28, dit kan onder meer worden afgeleid uit de laatste volzin van BBT 28.  Uit de volzin blijkt dat de omstandigheid dat plaatselijke factoren in de weg staan aan de benutting van restwarmte met zich kan brengen dat het enkel opwekken van elektriciteit als de meest efficiënte keuze voor het winnen van energie uit afval moet worden aangemerkt. Voor zover het college de weigering om vergunning te verlenen heeft gebaseerd op BBT 28 berust het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.

Rendement (BBT 61)

Appellanten geeft aan dat het college ten onrechte betoogt dat het BREF ten aanzien van het te behalen rendement niet langer de stand der techniek weergeeft. Volgens appellanten is het BREF op dit punt niet achterhaald en is er ook geen herziening of actualisatie van het BREF in voorbereiding. De omstandigheid dat er inrichtingen zijn met een hoger rendement dan 38% betekent volgens appellanten niet dat er aanleiding bestaat aan te nemen dat een vermeden extern rendement van 38% niet langer overeen zou komen met toepassing van beste beschikbare technieken.

De weigering is mede gebaseerd op de grond dat het rendement van deze verbrandingslijnen lager ligt dan het rendement dat met toepassing van de beste beschikbare technieken gehaald kan worden. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het rendement van de aangevraagde verbrandingslijnen strikt genomen voldoet aan de rendementseis in BBT 61, maar dat de daarin opgenomen rendementseis als verouderd moet worden aangemerkt, nu volgens het college in tabel 3.39 van het BREF bij de omrekening van het rendement uitgedrukt in MWhe naar rendement in MWh ten onrechte wordt uitgegaan van een vermeden extern rendement van 38%. Volgens het college dient gelet op de rendementen die door andere grote stookinstallaties worden behaald van een groter extern vermeden rendement te worden uitgegaan. Het BREF is op dit punt verouderd (onderzoeksgegevens zijn gebaseerd op gegevens uit het jaar 2001). Als van een extern rendement van groter dan 38% wordt uitgegaan voldoen de aangevraagde verbrandingslijnen volgens het college niet aan de rendementseis die in BBT 61 is gesteld. Daarbij merkt het college op dat deze rendementseis gelet op de verwijzing naar tabel 3.42 van het BREF eigenlijk moet worden gelezen als 1,96 MWh/tonne of MSW.

Beoordeling

Met betrekking tot de eerstgenoemde afwijking overweegt de Afdeling dat in BBT 61 is gekozen voor een waarde van 1,9 MWh/ton en dat de enkele verwijzing in BBT 61 naar tabel 3.42 mede gelet op de aard van de in die tabel vermelde cijfers onvoldoende rechtvaardiging vormt om in plaats van de in BBT 61 vermelde 1,9 Mwh/ton een waarde van 1,96 Mwh/ton aan te houden. Ten aanzien van de tweede afwijking overweegt de Afdeling dat de door het college aangehaalde omstandigheid dat inrichtingen in binnen- en buitenland zijn aan te wijzen waar hogere rendementen worden gehaald dan 38%-wat daar ook van moge zijn- niet per definitie betekent dat bij inrichtingen waar een rendement van 38% wordt gehaald niet langer sprake is van toepassing van de beste beschikbare technieken. Daarom kan niet enkel op grond van verwijzing naar dergelijke inrichtingen wordt gesteld dat de omrekenfactor van MWhe naar MWh in tabel 3.39 van het BREF achterhaald is omdat deze uitgaat van een vermeden extern rendement dat niet langer een uitvloeisel is van de toepassing van beste beschikbare technieken. Ook de omstandigheid dat de onderzoeksgegevens waarop het BREF is gebaseerd in 2001 zijn vergaard betekent niet dat dit in 2006 tot stand gekomen document op dit punt niet langer een weergave geeft van de beste beschikbare technieken. Het bestreden besluit berust ook in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.

BBT emissieniveau inrichting in verhouding tot emissiegrenswaarden in Bva, 28 januari 2009, 200800781/1

Bij besluit van 13 december 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant de voorschriften aangevuld van de bij besluit van 27 augustus 2002 verleende milieuvergunning voor AZN voor het verbranden van huishoudelijke en daarmee vergelijkbare afvalstromen. Aan de vergunning van 27 augustus 2002 waren geen emissiegrenswaarden verbonden voor de componenten NOx, SO2, CO en HCl. De betreffende inrichting is aan te merken als een verbrandingsinstallatie in de zin van het Besluit verbranden afvalstoffen (BVA). Ingevolge voorschrift 1.1 van de Bijlage behorend bij de artikelen 1, 6, 7, 8 en 10 van het BVA moet het rookgas van afvalverbrandingsinstallaties voldoen aan de in de A tabellen van 1 van deze bijlage gestelde emissie-eisen voor, voor zover hier van belang, de componenten HCl, SO2, CO en NOx.

Bij het bestreden besluit heeft het college de voorschriften die aan de vergunning van 27 augustus 2002 zijn verbonden aangevuld met, voor zover hier van belang, voorschrift 2.3.1 waarin daggemiddelde emissiegrenswaarden zijn gesteld van 180 mg/Nm3 voor NOx, 40 mg/Nm3 voor SO2, 30 mg/Nm3 voor CO en 8 mg/Nm3 voor HCl.

Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat voor de inrichting met de in het Bva voor de componenten NOx, SO2, CO en HCl gestelde emissiegrenswaarden niet wordt voldaan aan het in artikel 8.11 derde lid van de Wm vervatte vereiste dat emissiegrenswaarden het uitvloeisel moeten zijn van toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. In dit verband voert het college aan dat uit de in het BREF afvalverbranding opgenomen prestatieranges voor de halfuurgemiddelde en daggemiddelde waarden blijkt dat de toepassing van de beste beschikbare technieken op voornoemde componenten lagere emissieniveaus zijn te verwachten dan de daarvoor in het BVA gestelde emissiegrenswaarden. Volgens het college dienen daarom, gelet op artikel 8.11 derde lid van de Wm voor voornoemde componenten emissiegrenswaarden aan de vergunning te worden verbonden die zijn gebaseerd op de toepassing van de tenminste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.  Dit laatste is volgens het college voor de in voorschrift 2.3.1 gestelde waarden het geval, nu daarmee voor één van de beide (halfuurgemiddelde en daggemiddelde) waarden voor de betrokken componenten, te weten daggemiddelde waarde, een emissiegrenswaarde wordt gesteld die valt binnen de desbetreffende prestatierange van het BREF afvalverbranding.

De afdeling overweegt dat de prestatieranges van de BREF Afvalverbranding de emissieniveaus weergeven die over het algemeen worden verwacht bij de toepassing van de in dit BREF beschreven beste beschikbare technieken. Volgens AZN moeten de emissiegrenswaarden met het oog op ongewone en gewone fluctuaties in de bedrijfsvoering ruimer zijn dan deze emissieniveaus van het BREF en kan daarom van de grenswaarden van het BVA wel degelijk worden gesteld dat deze zijn gebaseerd op toepassing van BBT. De Afdeling overweegt dat fluctuaties ten gevolge van onder meer onderhoud en calamiteiten bij de vaststelling van emissiegrenswaarden buiten beschouwing worden gelaten. Zo mogen ingevolge voorschrift 1.7 eerste lid van het BVA de betrokken emissiegrenswaarden van de bijlage behorend bij de artikelen 1, 6, 7, 8 en 10 van het BVA worden overschreden in geval van technisch onvermijdelijke storingen, stilleggingen van de reiniging- of meetapparatuur of defecten aan de reiniging- of meetapparatuur. In zoverre bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de emissiegrenswaarden ruimer dienen te zijn dan de emissieniveaus in de BREF.

Volgens de afdeling is de berekeningsmethode van CEFIC in dit geval niet aan de orde omdat in de BREF afvalverbranding de prestatieranges reeds gemiddelde emissieniveaus over perioden van 24 uur en een half uur zijn. In dit geval hoeven emissiegrenswaarden voor die perioden derhalve niet uit een maand- of jaargemiddelde emissieniveau te worden afgeleid. Evenmin is gebleken dat de door AZN bedoelde situaties met een variabele samenstelling van het afval niet reeds in de prestatieranges van het BREF in aanmerking zijn genomen. Derhalve bestaat geen aanleiding voor de aanname dat niet tevens in die situaties emissieniveaus binnen de bandbreedte van de BREF mogen worden verwacht bij toepassing van de daarin beschreven beste beschikbare technieken.

Gezien artikel 8.11 derde lid in samenhang met artikel 8.44 tweede lid (oud) van de Wet milieubeheer heeft het college het Bva in zoverre dan ook op goede gronden buiten toepassing gelaten en zich op goede gronden bevoegd geacht om in zoverre emissiegrenswaarden aan de vergunning te verbinden.

BBT beoordeling thermisch rendement verbrandingsinstallatie, 5 september 2007, 200700706/1

Er is revisievergunning verleend voor een inrichting waarin in een afvalverbrandingsinstallatie, bestaande uit vier roosterovens, huishoudelijk en bedrijfsafvalstoffen worden verbrand. De bij de verbranding vrijkomende rookgassen worden gereinigd in een rookgasreiniginginstallatie. De vrijkomende verbrandingswarmte wordt gebruikt voor het opwekken van elektrische energie.

Volgens appellante worden met betrekking tot het terugwinnen van energie niet de beste beschikbare technieken toegepast. Het thermisch rendement van de installatie van 72% is lager dan de in het BREF-document afvalverbranding genoemde waarde van 80%.

Bij bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken, voor zover hier van belang heeft verweerder het BREF-document afvalverbranding gehanteerd.

Volgens het BREF-document kan met toepassing van de BBT een thermisch rendement van tenminste 80% behaald worden. In het deskundigenbericht is vermeld dat een dergelijk rendement met de huidige installatie niet behaald kan worden, mede gelet op het vervallen van een aparte heetwaterketel ten behoeve van de levering van warmte aan het stadsverwarmingsnet. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de bevindingen in zoverre juist zijn. Derhalve is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De beroepsgrond slaagt.

Het bevoegd gezag moet zelf toetsen of de installatie voldoet aan BBT. In deze casus bleek uit het deskundigenbericht dat de Afdeling had laten opstellen, dat hiervan geen sprake was. Dit betekent dat het  besluit tot vergunningverlening niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.