Beleidsontwikkeling externe veiligheid

4.    Beleidsontwikkeling externe veiligheid

Algemene beleidsontwikkeling

Externe veiligheidsrisico’s zijn nooit helemaal weg te nemen: er is immers altijd een kans, hoe klein ook, dat er iets fout gaat. Er moet om deze reden altijd een afweging worden gemaakt tussen veiligheid, praktische uitvoerbaarheid en economische haalbaarheid. Concreet gaat het hierbij vaak om conflicterende ruimteclaims: zo zijn bijvoorbeeld tussen munitiedepots en woningen veiligheidsafstanden nodig, maar het is ook aantrekkelijk de (schaarse) ruimte te benutten voor vervulling van een woningbouwopgave. Er moet dus een afstemming plaatsvinden tussen het ruimtelijke ordeningsbeleid en het milieubeleid. Uitgangspunt bij de afstemming is, dat de overheid streeft naar een beperking van risico’s voor de burger. Absolute veiligheid is hierbij echter nooit haalbaar.

Prioriteit voor externe veiligheid

Na de vuurwerkramp in Enschede (op 13 mei 2000) is de ontwikkeling van het externe veiligheidsbeleid in een stroomversnelling gekomen.

Nationaal beleid: NMP4

In het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan uit 2001 (NMP4) zijn de uitgangspunten en ambities voor het geldende externe veiligheidsbeleid vastgelegd. Het doel is om burgers in hun woonomgeving een minimum beschermingsniveau te bieden. Het beleid is erop gericht, dat de geldende normen voor het plaatsgebonden- en groepsrisico worden nageleefd bij beslissingen over risicobronnen, zoals omgevingsvergunningen (ten tijde van het NMP4 “milieuvergunningen” genaamd) of tracébesluiten, en bij beslissingen over de ruimtelijke ordening in de omgeving van die risicobronnen.

In het NMP4 zijn drie stappen aangegeven, waarmee de overheid deze doelstelling wil bereiken:

1. Registreren en informeren: risicovolle activiteiten worden centraal geregistreerd en de betrokken overheden en burgers worden hierover geïnformeerd.
2. Verifiëren en controleren: van de geregistreerde activiteiten wordt onderzocht of de omvang van de risico’s juist is vastgesteld, of er voldoende afstand wordt aangehouden tussen de risicovolle activiteiten en kwetsbare objecten, of de risiconormen adequaat doorwerken in de omgevingsvergunning (ten tijde van het NMP4 “milieuvergunningen” genaamd) en de ruimtelijke ordening en, ten slotte, of is voorzien in een goede rampenbestrijding en hulpverlening.
3. Repareren en amoveren: in die gevallen waarin een knelpunt blijft bestaan, wordt onderzocht of dit kan worden opgelost door de risicovolle activiteit aan te passen of te beëindigen en/of te amoveren of door het saneren van de kwetsbare objecten.

Overigens staat de beleidsontwikkeling niet stil. In 2004 is de nota ‘Nuchter omgaan met risico’s’ verschenen. Dit heeft in 2006 geresulteerd in de kabinetsvisie ‘Nuchter Omgaan met Risico's’, waarin de klassieke risicobenadering op diverse onderdelen wordt aangevuld. Het kabinet constateert in die visie dat de verwachtingen in de samenleving over de rol en taken van de overheid niet altijd in overeenstemming zijn met het handelingsperspectief van de overheid. Risico's voor mens en milieu als gevolg van maatschappelijke en technologische ontwikkelingen kunnen niet tot nul gereduceerd worden. De overheid en de samenleving moeten accepteren dat een risicoloze samenleving niet bestaat.

Betrokken ministeries en relatie met interne veiligheid

Bij het veiligheidsbeleid zijn meerdere ministeries betrokken, namelijk VROM (met name directie Risicobeleid), V&W, SZW en BZK. De minister van VROM is als eerste verantwoordelijk voor de coördinatie van het externe veiligheidsbeleid. Zij neemt het initiatief bij beleidsvernieuwing, ontwikkeling van wet- en regelgeving, versterking van de uitvoering en het oplossen en voorkomen van knelpunten. Zo vindt bijvoorbeeld een beleidsvernieuwing ten aanzien van het buisleidingendossier plaats, waarbij dit dossier is overgegaan van V&W naar VROM. VROM is tevens verantwoordelijk voor een goede ruimtelijke ordening.

Van gemeenten wordt verwacht dat het gemeentelijk beleid voor het gebruik van gronden (percelen) is vastgelegd in een bestemmingsplan. Hierin kunnen bijvoorbeeld aan te houden afstanden tussen een bedrijf met een grote hoeveelheid gevaarlijke stoffen of een transportroute voor gevaarlijke stoffen en een woonwijk of ziekenhuis zijn opgenomen. Het Ministerie van V&W is verantwoordelijk voor het het beleid voor transport van (onder andere) gevaarlijke stoffen, via de weg, het water en het spoor. Het Ministerie van SZW is verantwoordelijk voor het interne veiligheidsbeleid voor werknemers (arbeidsomstandigheden).Dit valt strikt genomen niet onder het externe veiligheidsbeleid, maar heeft hiermee wel een relatie (zie onderstaande figuur).

Een optimale interne veiligheid binnen een bedrijf betekent meestal ook minder risico’s voor de omgeving. De kans op een ongeval is dan kleiner. De Arbeidsinspectie is belast met het toezicht op de naleving van de Arbeidsomstandighedenwet. Ten slotte is het Ministerie van BZK beleidsverantwoordelijk voor de  veiligheid van gebruikers van gebouwen en voor de coördinatie van de brandweerzorg en de rampenbestrijding. De gemeentebesturen zijn hierbij belast met de vergunningverlening en het toezicht op de interne veiligheid voor gebruikers van gebouwen binnen de kaders van de bouw- en gebruiksregelgeving. De brandweer is adviseur van de gemeente voor de door haar te nemen besluiten waar brandveiligheid aan de orde is.Tevens is de brandweer verantwoordelijk voor het optreden bij calamiteiten.

De NVBR heeft een handreiking over deze adviesrol van de brandweer vastgesteld. Bij het vaststellen van deze Handreiking is overigens geen rekening gehouden met de Wabo. In de Handreiking brandweeradvisering Wet milieubeheer (link opnemen) wordt beschreven op welke manier de brandweer over fysieke veiligheid kan adviseren; In de Handreiking wordt aan alle soorten advies aandacht besteed (Bevi, Brzo, vuurwerk, explosieven, Activiteitenbesluit en een reguliere Wet milieubeheer vergunning, per 1 oktober 2010: omgevingsvergunning). Voor de verantwoording van het groepsrisico is de Handreiking verantwoording groepsrisico beschikbaar.

Relatie tussen interne en externe veiligheid

Relatie met de Arbeidsomstandighedenwet

De werkwijze van Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) is essentieel anders dan die van de de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Bij de Wabo is een duidelijke toets (en toestemming d.m.v. het verlenen van een vergunning) van de vergunningverlener ingebouwd, voordat overgegaan kan worden tot bedrijfsactiviteiten (artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo). In de Arbowet is geen sprake van toetsing vooraf door de overheid. De verantwoordelijkheid voor het (veilig en gezond) uitvoeren van activiteiten ligt geheel bij de werkgever. De werkgever is wel direct aanspreekbaar voor overtreding van de arboregelgeving. Voorbeelden van arboregelgeving waarin eisen zijn gesteld aan de veiligheid van bedrijfsactiviteiten en/of gebruik apparatuur zijn de (in het Arbobesluit geïmplementeerde) ATEX-richtlijnen 137 en 95 en het Warenwetbesluit drukapparatuur.

Het opnemen van bepalingen uit de Arbowet in een omgevingsvergunning is niet noodzakelijk, omdat het hierbij om hogere regelgeving gaat die altijd van kracht is. Daarnaast kan dit voor het toezicht van de vergunningverlenende overheid problemen opleveren. Hoewel een toezichthouder aangewezen is om toezicht te houden op de vergunningvoorwaarden, is er geen aanwijzing te handhaven op de hogere regelgeving. Hierbij speelt ook dat de vergunningverlener soms onvoldoende deskundig is op het gebied van de arboregelgeving. Ook kan dit leiden tot tegenstrijdige handhaving. Indien de vergunningverlener duidelijk wil maken dat een bedrijf zich ook aan de
hogere regelgeving moet houden, kan men dit doen door het bedrijf c.q. de werkgever hierop attent maken door een passage op te nemen in de considerans.

Gas- en stofexplosies en drukapparatuur

Aan bedrijfsactiviteiten die direct de externe veiligheid van de omgeving beïnvloeden kunnen wel eisen worden gesteld en voorschriften worden opgenomen in de milieuvergunning. Een voorbeeld hiervan is dat aan een plofluik voor een meelsilo de eis wordt gesteld dat dit zodanig moet zijn geconstrueerd dat bij een explosie het luik/dak niet terecht mag komen op een nabijgelegen bedrijf/bebouwing van derden. Het is raadzaam om eerst na te gaan of de Arbowet dit voldoende regelt of dat aanvullende eisen aan bedrijfsactiviteiten en/of gebruik van apparatuur met het oog op externe veiligheid nodig zijn, voordat hiervoor voorschriften worden opgenomen in de milieuvergunning. Voorschriften over stofexplosies kunnen alleen gesteld worden als er effecten buiten de inrichting te verwachten zijn. In bepaalde gevallen moet onderzocht worden of deze effecten te verwachten zijn anders is er sprake van een onzorgvuldig tot stand gekomen besluit (ABRvS, 15 juli 2009, nr.200805796/1/M1). Zie voor meer informatie de ATEX richtlijnen en het Warenwetbesluit drukapparatuur.

Register risicosituaties gevaarlijke stoffen (RRGS)

Het Register risicosituaties gevaarlijke stoffen (ook wel Risicoregister genoemd) is een landelijk register waarin risicosituaties met gevaarlijke stoffen zijn vastgelegd. In het register staan alle bedrijven waar giftige, brandbare, explosieve en nucleaire stoffen wordt gewerkt of opgeslagen. Ook zijn gegevens over transportroutes (incl. buisleidingen) van gevaarlijke stoffen opgenomen. Dit register wordt beheerd door het RIVM. De informatie van het RRGS zal gevisualiseerd worden als onderdeel van de risicokaarten via websites. Deze risicokaarten verschaffen enerzijds burgers informatie over risicovole bedrijven in de omgeving en bevorderen anderzijds de informatie-uitwisseling tussen overheden (o.a. ten behoeve van een betere voorbereiding op calamiteiten door hulpdiensten).
Het registreren van risicosituaties met gevaarlijke stoffen is op twee manieren vastgelegd in de milieuwetgeving:

• in artikel 12.12 van de Wet milieubeheer is de registratieplicht voor risicovolle situaties aangegeven;
• in het Registratiebesluit Externe Veiligheid (in werking per 30 maart 2007) is vastgelegd welk bevoegd gezag welke informatie m.b.t. risicovolle situaties beschikbaar moet stellen.

De visualisatie van de risico's vindt plaats middels de risicokaart. De wettelijk grondslag hiervoor komt voort uit Wet rampen en zware ongevallen artikel 6a. In dit artikel is bepaald dat de provincies een via internet toegankelijke risicokaart moeten maken en beheren, waarop alle in de provincie aanwezige risico's zichtbaar zijn. De gegevens hiervoor moeten door de provincie, gemeenten en RIVM worden geleverd.

Aan de gegevens die zijn opgenomen in het register kunnen geen rechten worden ontleend: het register is louter bedoeld als informatiebron. Ter verificatie zal altijd contact moeten worden opgenomen met het betreffende bevoegd gezag.

Transport van gevaarlijke stoffen

Het algemene beleid betreffende het transport van gevaarlijke stoffen is neergelegd in de Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (Circulaire RNVGS), die een uitwerking vormt van de Nota Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen. De circulaire sluit aan bij het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen voor wat betreft de normen voor het plaatsgebonden risico en groepsrisico. Daarnaast is aangegeven, hoe met het transport van gevaarlijke stoffen moet worden omgegaan. De Nota Vervoer gevaarlijke stoffen bevat beleid dat erop is gericht de belangen van vervoer, ruimtelijke ontwikkeling en veiligheid meer met elkaar in evenwicht te brengen. Met dit doel is het Basisnet ontstaan: een project dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat samen met o.a. het ministerie van VROM, gemeenten, provincies en bedrijfsleven uitvoert. Het Basisnet bestaat uit drie kaarten waarop bestaande spoor-, vaar- en rijkswegen onderverdeeld zijn in categorieën.

Het Besluit transportroutes externe veiligheid (Btev) is in concept gereed. Het Btev wordt in het najaar 2009 in procedure gebracht. Hierin worden onder meer veiligheidszones en gebruiksruimten vastgesteld, die de overheden in hun ruimtelijke plannen moeten gaan opnemen. Tot de vaststelling blijft de Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen van kracht.

In het NMP4 worden enkele overwegingen aan de ‘verruimde reikwijdte’ gewijd. In dit kader is van belang, dat ook de gevolgen voor het milieu vanwege transport van en naar de inrichting (indirecte hinder) een rol dienen te spelen bij de verlening van een omgevingsvergunning. De Circulaire RNVGS sluit bij het NMP4 aan. Op het gebied van geluid is de ‘indirecte geluidhinder’ een vanzelfsprekend aandachtspunt. Van belang is echter, dat de rechter vooralsnog van indirecte hinder op het gebied van externe veiligheid niets wil weten (ABRvS, 07-0402004, nr. 200206430).

Transport Buisleidingen

Voor het transport van gevaarlijke stoffen via buisleidingen wordt nieuw beleid ontwikkeld, dat zich in een vergevorderd stadium bevindt. Het huidige ruimtelijke beleid is beschreven in het Structuurschema buisleidingen (1985) en in twee circulaires (voor hoge druk aardgasleidingen in 1984 en voor brandbare vloeistoffen in 1991). Er is geconstateerd dat het huidige beleid geactualiseerd moet worden als gevolg van nieuwe inzichten, maar ook dat het beleid meer aandacht moet krijgen bij lokale beleidsmakers en bij uitvoerders. Hiervoor is een omvangrijk project gestart, waarvan het ministerie van VROM de coördinator is. Er wordt een Structuurvisie Buisleidingen ontwikkeld ter vervanging van het Structuurschema buisleidingen en een AmvB buisleidingen ter vervanging van de circulaires. Op 28 augustus 2009 is het ontwerp-Besluit externe veiligheid buisleidingen gepubliceerd. Tot het in werking treden van het nieuwe Besluit externe veiligheid buisleidingen gelden formeel de oude circulaires. De VROM-Inspectie adviseert naast de toetsing aan de circulaires een toetsing aan regels volgens het ontwerp-Besluit buisleidingen (specifiek aan de norm voor het plaatsgebonden risico en een beoordeling van het groepsrisico in relatie tot de orientatiewaarde). In de besluitvorming moet navolgbaar zijn op welke wijze de circulaires zijn toegepast en hoe het ontwerp-Besluit betrokken is.
Ten slotte is een regeling ontwikkeld (Grondroerdersregeling) waarmee instanties die grondverzet plegen verplicht worden om dit te melden. Hiermee moeten calamiteiten als gevolg van graafwerkzaamheden nabij buisleidingen worden voorkomen. Deze regeling gaat overigens ook gelden voor buisleidingen die niet zijn bestemd voor gevaarlijke stoffen en kabels. Totdat het beleid (en de bijbehorende afstanden tot aan kwetsbare objecten) definitief is vastgesteld, kan men terecht bij het RIVM voor een advies over de aan te houden afstand. Over aan te houden afstanden vanaf gasleidingen adviseert de Gasunie. VROM heeft het RIVM opdracht gegeven om een rekenmodel te ontwikkelen waarmee gemeenten zelf berekeningen kunnen uitvoeren. Dit rekenmodel heeft de naam CAROLA  gekregen en zal eind 2009 beschikbaar komen.

Veiligheid