Juridisch instrumentarium

1.    Juridisch instrumentarium

Kaders voor externe veiligheid

Bedrijven waar (grote) hoeveelheden gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, opgeslagen en/of verwerkt zijn een risico voor hun omgeving. Ter bescherming van de omgeving stelt de overheid wettelijke regels op waar een bedrijf zich aan moet houden. Hiervoor zijn verschillende instrumenten beschikbaar. In algemeen geldende regels (onder andere het Gebruiksbesluit en het Activiteitenbesluit) zijn eisen opgenomen waar een bedrijf aan moet voldoen. In sommige situaties is een omgevingsvergunning noodzakelijk. Bij de beoordeling van de aanvraag om vergunning maakt het bevoegde gezag een integrale afweging voor verschillende thema’s (bouwen, slopen, milieu, etc.). In de omgevingsvergunning worden eisen opgenomen waar het bedrijf aan moet voldoen. In een bestemmingsplan is het gemeentelijk beleid voor gebruik (en beperkingen) van percelen (gronden) beschreven. Hierin kunnen bijvoorbeeld afstanden zijn vastgelegd tussen een bedrijf met een grote hoeveelheid gevaarlijke stoffen en een woonwijk of ziekenhuis. Het Besluit externe veiligheid inrichtingen speelt een zeer belangrijke rol, omdat hierin is aangegeven in welke situaties een vergunning niet verleend kan worden c.q. een bestemmingsplan niet kan worden vastgesteld.

Externe veiligheid bij inrichtingen

Het beleid voor externe veiligheid is beschreven in verschillende documenten, met elk een andere status. Het belangrijkste onderscheid is dat tussen wettelijke en buitenwettelijke normen. Veiligheidsnormen die zijn te herleiden tot een wettelijk voorschrift moeten strikt worden toegepast.
Afwijking hiervan is slechts mogelijk, voor zover het wettelijk voorschrift hiertoe de mogelijkheid biedt.

Veel normen en regels met betrekking tot externe veiligheid zijn echter beschreven in bronnen, waarvan de wettelijke grondslag sterk kan verschillen of zelfs kan ontbreken. Het gaat dan leidraden, aanbevelingen, brochures, handreikingen en dergelijke. Een voorbeeld hiervan zijn de PGS-publicaties. De Publicatiereeks Gevaarlijke stoffen (PGS) heeft in 2005 de voormalige CPR-richtlijnen vervangen. Een aantal CPR richtlijnen zijn onveranderd overgegaan in de PGS.. Andere zijn inhoudelijk aangepast (bv. CPR 15-1 t/m 15-3 ) naar de PGS 15. Een vergunning is maatwerk. In een vergunning moeten alleen de voor die specifieke situatie relevante artikelen van de PGS richtlijn opgenomen worden. Een aantal PGS-publicaties hebben na wijziging van de Wet milieubeheer wel een duidelijke status gekregen door middel van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (zie 'de rol van de vergunningverlener'). Ze hebben een bindende werking, omdat ze de stand van de expertise op een bepaald terrein weergeven. Zij zijn daardoor vaak te beschouwen als een deskundigenadvies op voorhand. Het bestuursorgaan moet in het kader van een zorgvuldige besluitvorming met deze normen rekening houden, omdat zij uiting geven aan de meest recente milieuhygiënische inzichten. Men moet afwijking hiervan goed motiveren, bijvoorbeeld door een contra-expertise.

Naast de typische externe veiligheidsregelgeving is er wetgeving die bij een inrichting vrijwel altijd een rol zullen spelen. Dit is het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer en de bijbehorende Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna het Activiteitenbesluit en de bijbehorende regeling).

In het Activiteitenbesluit zijn algemene regels gesteld voor de meest voorkomende activiteiten. Bepaalde delen van het Activiteitenbesluit zijn ook van toepassing op vergunningplichtige inrichtingen. Voor deze delen kunnen dan geen eisen meer in de omgevingsvergunning gesteld worden. Een voorbeeld hiervan zijn de voorschriften die op grond van het Activiteitenbesluit gelden voor de kleine propaantanks.
Naast het Activiteitenbesluit kan het Besluit LPG-tankstations milieubeheer een rol spelen.

Op termijn zal dit besluit waarschijnlijk opgenomen worden in het Activiteitenbesluit.
De belangrijkste regelgeving als het gaat om externe veiligheid bij inrichtingen zijn het
Besluit - en bijbehorende Regeling Externe Veiligheid Inrichtingen (BEVI en REVI), het Besluit risico's zware ongevallen 1999 (Brzo) en het Vuurwerkbesluit. Deze worden hierna kort beschreven.

Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (Bevi)

Artikel 12 van de Europese Seveso II-richtlijn bepaalt onder andere, dat de lidstaten de preventie van rampen en zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken en de beperking van de gevolgen daarvan voor mens en milieu in aanmerking moeten nemen bij de verlening van een omgevingsvergunning en ruimtelijke ordeningsbesluiten. Dat artikel is in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd via het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (BEVI). Het BEVI regelt de doorwerking van (milieu/kwaliteits)eisen voor externe veiligheid bij milieu- en ruimtelijke besluiten. Tevens zijn in het BEVI de risiconormen voor externe veiligheid opgenomen. Het BEVI is gefaseerd in werking getreden. Inmiddels zijn er enkele categorieën van inrichtingen aan de werkingssfeer toegevoegd. Daarnaast zijn enkele inrichtingen die eerst QRA-plichtig waren categoriaal geworden en hebben er wijzigingen plaatsgevonden in de rekenmethodiek. Stapsgewijs worden steeds meer categorieën van inrichtingen onder het BEVI opgenomen.
Het besluit is onder andere van toepassing op:

• inrichtingen die vallen onder het Brzo
• stuwadoorsinrichtingen waar gevaarlijke stoffen als onderdeel van het vervoersproces worden opgeslagen
• LPG-tankstations
• propaantanks (meer dan 13 m3)
• inrichtingen met grote ammoniakkoelinstallaties
• inrichtingen waar grote hoeveelheden gevaarlijke (afval)stoffen of bestrijdingsmiddelen in emballage worden opgeslagen (meer dan 10 ton per opslagvoorziening)

Op de website van InfoMil is een webpagina opgenomen met meer informatie over het Bevi .
In deze Wegwijzer wordt op verschillende plaatsen uitgebreider bij het BEVI stilgestaan.

Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo)

Het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo) is de belangrijkste Nederlandse implementatie van de Europese Seveso II-richtlijn uit 1987. Deze richtlijn verplicht inrichtingen inzicht te verstrekken in de externe veiligheidsrisico’s die zij veroorzaken voor hun omgeving. Het Brzo deelt inrichtingen in verschillende risicocategorieën in.

Alle Brzo-inrichtingen zijn verplicht een kennisgeving te doen bij het bevoegd gezag indien de risico’s van de inrichting veranderen. Tevens moeten alle Brzo-inrichtingen een preventiebeleid zware ongevallen (PBZO) hebben en dienen zij te beschikken over een veiligheidsbeheerssysteem (VBS) om dit beleid uit te voeren.
Het Brzo verplicht alleen inrichtingen uit de hoogste risicocategorie om tevens een veiligheidsrapport (VR) op te stellen. Ongeveer 170 inrichtingen in Nederland zijn verplicht een VR op te stellen, dat openbaar is.
In de afgelopen jaren is het Brzo geëvalueerd. Een voordeel van de huidige systematiek en opzet (een integraal VR en één overheidsloket voor de inrichting) is de efficiëntiewinst bij de overheid en bij het bedrijfsleven. Een nadeel is, dat het (veel) tijd kost om tot een uniforme aanpak bij overheidsorganen te komen en de verschillende processen goed op elkaar af te stemmen. Omdat de Seveso II-richtlijn in januari 2004 is aangepast, is het Brzo in september 2005 herzien.
Op de website BRZO99 is veel informatie over het Brzo en de uivoering hiervan opgenomen.

Vuurwerkbesluit

Het Vuurwerkbesluit vervangt het Besluit opslag vuurwerk Wet milieubeheer. Het Vuurwerkbesluit is naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede opgesteld en richt zich op de gehele vuurwerkketen: vanaf het moment, dat het vuurwerk via de importeur Nederland binnenkomt tot transport, opslag, bewerking, doorverkoop en afsteken. Met name de eisen die aan de opslag van vuurwerk worden gesteld, zijn verscherpt ten opzichte van de oude regelgeving.
Het Vuurwerkbesluit maakt een onderscheid tussen consumentenvuurwerk en professioneel vuurwerk (al dan niet theatervuurwerk). Voor beide categorieën bevat het Vuurwerkbesluit een afzonderlijke regeling. Voor de inrichtingen waar vuurwerk wordt opgeslagen, zijn de veiligheidsafstanden berekend en is aangegeven, hoe het bevoegd gezag dit laat doorwerken bij milieuvergunningverlening en ruimtelijke ordening.
Op de website van InfoMil is meer informatie over het Vuurwerkbesluit opgenomen (LINK)