Risicobenadering en risico’s

De risicobenadering als uitgangspunt van het externe veiligheidsbeleid

In het externe veiligheidsbeleid staat de risicobenadering centraal. Deze vormt het uitgangspunt van het Nederlandse milieubeleid sinds de Nota Omgaan met risico’s (bijlage bij het eerste Nationaal Milieubeleidsplan). In deze nota werden eveneens de begrippen plaatsgebonden risico (toen nog individueel risico genoemd) en groepsrisico geïntroduceerd.

Met behulp van de risicobenadering wordt voor externe veiligheid een relatie gelegd tussen de kans dat een ongewoon voorval met gevaarlijke stoffen zich voordoet en het effect van dat voorval op de omgeving van de inrichting of van de transport-as. Externe veiligheid heeft dus geen betrekking op werknemers en bezoekers binnen de eigen inrichting. Bij het verantwoorden van het groepsrisico dienen bezoekers wel meegenomen te worden.

Hoe groot het risico in een specifiek geval is, hangt voor inrichtingen onder andere af van de omvang van de inrichting, de hoeveelheid gevaarlijke stoffen en de aard en omvang van de activiteiten met gevaarlijke stoffen die daar plaatsvinden. Voor een transport-as hangt het risico af van de omvang van het transport, het type stoffen dat wordt vervoerd en de route van de transport-as waarover de gevaarlijke stoffen worden vervoerd. Het externe veiligheidsbeleid onderscheidt twee soorten risico’s: het plaatsgebonden risico en het groepsrisico. Voordat we bij beide risico’s stilstaan, lichten we de effectgerichte benadering toe.

Effectgerichte benadering in specifieke situaties

Voor een aantal specifieke beleidsterreinen, zoals het vuurwerk- en munitiebeleid, staan niet de risico’s van een ongeval centraal, maar de effecten daarvan. De veiligheidseisen worden in dat geval uitsluitend op het effect gebaseerd. De kans op een ongeval blijft dan buiten beschouwing.
De ramp in Enschede vormt een belangrijke factor bij de keuze voor de effectgerichte benadering voor stoffen met een (massa)explosief karakter, zoals vuurwerk en munitie. Destijds werd aangenomen, dat het op maatschappelijk onbegrip zou stuiten als voor vuurwerk een risicobenadering zou worden gehanteerd, met name in de bebouwde kom. Overigens wordt deze benadering al sinds 1988 voor opslagplaatsen voor munitie door de Nederlandse krijgsmacht gehanteerd.
Uit de toepassing van de risicobenadering vloeien overigens per definitie kortere afstanden voort dan wanneer de effectgerichte benadering zou worden gehanteerd. Bij de bepaling van risicoafstanden wordt immers de kans betrokken, een getal dat ligt tussen 0 en 1 (resp. 0% en 100%).

Het ligt niet in de bedoeling om de effectgerichte benadering tot generiek uitgangspunt te maken voor het milieubeleid: uitgangspunt blijft de risicobenadering. Effecten van mogelijke ongevallen met gevaarlijke stoffen worden wel betrokken in de analyse van risico’s, maar zijn doorgaans geen criterium om bestaande activiteiten of nieuwe initiatieven af te wijzen. Wel kunnen er specifieke situaties zijn waarin maatschappelijke discussie leidt tot het afwijzen van risico’s wegens de omvang van de effecten, ongeacht de kans op een ongeluk. Dit laatste is bij vuurwerk het geval geweest. Bovendien is inzicht in effecten van groot belang voor hulpverleningsdiensten.

Plaatsgebonden risico

Het plaatsgebonden risico is ‘de kans, dat zich op een bepaalde plaats over een periode van één jaar een dodelijk ongeluk voordoet, als direct gevolg van een incident met gevaarlijke stoffen, indien zich op die plaats 24 uur per dag en onbeschermd een persoon zou bevinden.’ Het is hierbij niet van belang of zich op die plaats daadwerkelijk een persoon bevindt. Het plaatsgebonden risico is een abstracte grootheid. Personen die daadwerkelijk op die plaats zouden verblijven, lopen dat
risico. Het plaatsgebonden risico kan op een kaart worden weergegeven met (iso)risicocontouren. Deze ontstaan door punten met een gelijk plaatsgebonden risico met elkaar te verbinden.

Risicocontouren bij een inrichting

De norm voor het plaatsgebonden risico in Nederland is in beginsel een kans van 1 op de miljoen per jaar (ofwel 10-6 per jaar). In wetgeving, met name het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (BEVI), is aangegeven in welke gevallen hiervan (tijdelijk) kan worden afgeweken.
Inrichtingen waarop het externe veiligheidsbeleid betrekking heeft, zijn onder andere: luchthavens, spoorwegemplacementen, LPG-tankstations, opslagen met bestrijdingsmiddelen, inrichtingen met ammoniakkoelinstallaties en grote chemische bedrijven.
Externe veiligheid in relatie tot vervoer van gevaarlijke stoffen omvat vervoer per spoor, weg, water, buisleiding, en luchtvaart.

Groepsrisico

Groepsrisico geeft de kans aan dat in één keer een groep personen die zich in de omgeving van een risicosituatie bevindt, overlijdt vanwege een ongeval met gevaarlijke stoffen. Met de grootheid groepsrisico is getracht een maat voor maatschappelijke ontwrichting te creëren. Bij het groepsrisico gaat het om de werkelijk aanwezige bevolking in de omgeving van een activiteit met gevaarlijke stoffen en de spreiding van de bevolking in dat gebied.

Het groepsrisico wordt weergegeven in een FN-curve, waarin op de horizontale as het aantal slachtoffers is weergegeven (N) en op de verticale de cumulatieve kans per jaar (F) dat een groep personen met een bepaalde omvang dodelijk door een ongeval met gevaarlijke stoffen wordt getroffen. In de onderstaande figuur is eveneens de norm voor het groepsrisico van inrichtingen – de oriëntatie waarde – (gestippeld) weergegeven. In stap 2 van het stroomschema gaan we hierop nader in.

FN-curve voor het groepsrisico

3.    Risicobenadering en risico’s

Bij bestuurlijke besluitvorming in het kader van de Wet op de ruimtelijke ordening (zoals het bestemmingsplan) en de Wabo (zoals de omgevingsvergunning), moet, als dit relevant kan zijn, het groepsrisico worden verantwoord. De oriëntatiewaarde van het groepsrisico is een element in deze verantwoording. Naast dit kwantitatieve ijkpunt, dienen meer kwalitatieve elementen bij de verantwoording te worden betrokken.
Het eindresultaat van de verantwoording is een oordeel over de aanvaardbaarheid van het groepsrisico. Het gaat daarbij om een politieke afweging van de risico’s tegen de maatschappelijke kosten en baten. Dit is een belangrijk verschil met toetsing aan de norm voor het plaatsgebonden risico, die losstaat van de maatschappelijke relevantie.

Bij de verantwoording moet nadrukkelijk de vraag aan de orde komen of er veiligere alternatieven zijn, bijvoorbeeld een ander productieproces of een andere wijze van opslag en transport. De mogelijkheden voor ‘bestrijding aan de bron’ spelen hierbij een belangrijke rol.

Een ander aspect dat aandacht verdient, is de mate waarin de nadelige gevolgen van een ramp kunnen worden voorkomen of verminderd, door de aspecten hulpverlening, rampenbestrijding en zelfredzaamheid nader te beschouwen.

De verantwoordingsplicht is voor risicovolle inrichtingen neergelegd in het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (BEVI); voor transport-assen in de Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (RNVGS). Het Besluit transportroutes externe veiligheid (Btev) is in concept gereed. Tot de vaststelling blijft de circulaire van kracht. Op 28 augustus 2009 is het ontwerp-Besluit externe veiligheid buisleidingen gepubliceerd. Tot het in werking treden van het nieuwe Besluit externe veiligheid buisleidingen gelden formeel de oude circulaires: Zonering langs hogedruk aardgastransportleidingen (1984) en Bekendmaking van beleid ten behoeve van de zonering langs transportleidingen voor brandbare vloeistoffen van de K1-, K2-, K3 categorie (1991). De VROM-Inspectie adviseert naast de toetsing aan de circulaires een toetsing aan regels volgens het ontwerp-Besluit buisleidingen (specifiek aan de norm voor het plaatsgebonden risico en een beoordeling van het groepsrisico in relatie tot de orientatiewaarde). In de besluitvorming moet navolgbaar zijn op welke wijze de circulaires zijn toegepast en hoe het ontwerp-Besluit betrokken is.
Voor het overige vloeit de verantwoordingsplicht voor het groepsrisico rechtstreeks voort uit de beleidsvernieuwing externe veiligheid, zoals die in het NMP4 is ingezet. De wijze waarop de verantwoording kan worden uitgevoerd, is uitvoerig beschreven in de Handreiking verantwoordingplicht groepsrisico.