Verschil tussen toezicht, opsporing en bestuursrechtelijke handhaving?

Is er verschil tussen bestuursrechtelijke handhaving, toezicht en opsporing?

Handhaving omvat zowel toezicht, als bestuursrechtelijke handhaving en opsporing. De begrippen kunnen echter niet door elkaar heen worden gebruikt omdat ze alledrie een andere betekenis hebben.

Grofweg kan worden gesteld dat overtredingen van de Wm (of meer algemeen: van het bestuursrecht) kunnen worden gehandhaafd op drie verschillende wijzen: bestuursrechtelijk, strafrechtelijk en privaatrechtelijk.
De privaatrechtelijke handhaving wordt hier verder buiten beschouwing gelaten.

Bestuursrechtelijke handhaving

De kern hiervan is dat het bestuur zijn (politieke) verantwoordelijkheid neemt en een afweging maakt van de te ondernemen stappen. Bestuursrechtelijke handhaving 'in ruime zin' omvat twee verschillende zaken: in de eerste plaats het uitoefenen van toezicht en in de tweede plaats het opleggen van sancties. Het uitoefenen van toezicht houdt in dat de overheid controleert of een bedrijf of een burger de voor hem geldende regels naleeft, waarbij de voorwaarde niet geldt dat er sprake moet zijn van enig vermoeden dat een wettelijk voorschrift is overtreden. Bestuursrechtelijke handhaving 'in enge zin' ziet toe op het opleggen van bestuursrechtelijke sancties (zoals bestuursdwang, dwangsom en intrekking van de vergunning of een andere begunstigende beschikking) door een bestuursorgaan, in principe zonder voorafgaande tussenkomst van een rechter.

Toezicht

In de regel staat het toezicht aan het begin van alle handhavingsacties. Toezichthouders voeren regelmatig controles uit. Hiervan gaat een belangrijk preventief effect uit. Het toezicht kan tot resultaat hebben dat de wettelijke voorschriften zonder de inzet van verdere sanctiemiddelen worden nageleefd. Het toezicht omvat een breed scala van activiteiten, vaak ook in voorlichtende en adviserende zin. Daardoor kan reeds in een vroeg stadium worden voorkomen dat een met de wet strijdige situatie ontstaat of kan door middel van aansporingen of waarschuwingen worden bewerkstelligd dat regels alsnog worden nageleefd. Indien waarschuwingen geen effect sorteren, loopt het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften in de regel uit op het gebruik van handhavingsmiddelen met een meer dwingend karakter. Er zal dan een (verantwoorde) keuze moeten worden gemaakt uit de bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en privaatrechtelijke middelen die de handhavende organen ter beschikking staan. Een combinatie van deze middelen is zeker aan te bevelen. De keuze van het middel wordt bepaald door overwegingen van proportionaliteit, subsidiariteit, doelmatigheid en doeltreffendheid. Zie bijvoorbeeld de genuanceerde benadering van de Hoge Raad met betrekking tot opsporingsbevoegdheden in de Wed, HR 9 maart 1993, NJ 1993, 633.

Opsporing

Opsporing is gericht op de strafrechtelijke afdoening van strafbare feiten; in concreto is opsporing gericht op het vinden van een verdachte, dan wel het vaststellen dat er (g)een strafbaar feit is gepleegd. In tegenstelling tot bestuursrechtelijke handhaving, dat onderdeel uitmaakt van de bestuurstaak, is opsporing een justitiële taak. De afwegingen zijn voor een aantal "standaard"overtredingen vastgelegd in vervolgingsrichtlijnen. In strafzaken die uiteindelijk voor de rechter komen is de afweging van de sanctie/straf voorbehouden aan de rechter (met inachtneming van de eventueel terzake geldende richtlijnen). In beginsel mogen opsporingshandelingen eerst worden verricht indien er sprake is van een redelijk vermoeden dat een strafbaar feit is gepleegd. Zoals hierboven reeds is opgemerkt, wordt deze eis aan het uitoefenen van toezicht niet gesteld. In de praktijk is het onderscheid tussen toezicht en opsporing niet altijd helder. Dit komt enerzijds omdat in oudere wetgeving dit onderscheid niet altijd werd gemaakt en anderzijds omdat veel toezichthouders vaak ook met opsporing zijn belast. In nieuwe wetgeving wordt wel getracht een duidelijk onderscheid tussen toezicht en opsporing aan te brengen.

Ontleend aan de Nota naar aanleiding van het Verslag bij de derde tranche van de Awb (TK 1994-1995,23700, nr. 5, vraag 6.25, p. 48).