Introductie

De ontwikkeling van gebieden wordt steeds complexer. ‘Simpele' uitleglocaties bestaan in feite niet meer. Ontwikkelingen moeten rekening houden met de omgeving waarin zij worden gerealiseerd. Milieu en andere omgevingsaspecten spelen hierbij in toenemende mate een rol. Vaak gaat het hierbij niet om een enkel aspect, zoals geluid, maar om een combinatie van aspecten, waarbij elk aspect zijn eigen randvoorwaarden stelt voor de ontwikkeling.

Om deze belangen goed te kunnen meenemen, is het van belang deze in elke fase van het planproces in beeld te hebben. Het risico voor gebiedsontwikkelingen is dat de milieu- en andere omgevingsaspecten te laat of niet volledig in beeld worden gebracht. Ook komt het geregeld voor dat niet de juiste informatie voor de desbetreffende fase van het proces in beeld is.

Hieronder wordt nader ingegaan op:

Wat is gebiedsontwikkeling?

Bij de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft hanteren ze de specifieke definitie: 'gebiedsontwikkeling is de kunst van het verbinden van functies, disciplines, partijen, belangen en geldstromen, met het oog op de (her)ontwikkeling van een gebied'.

Gebiedsontwikkeling is bij uitstek een integraal proces, waarbij niet naar één enkel omgevingsaspect wordt gekeken, maar aspecten in samenhang, integraal tegen elkaar afgewogen worden. Het uiteindelijke resultaat moet voldoen aan een goede ruimtelijke ordening.

Klassieke gebiedsontwikkeling

Er zijn verschillende vormen van gebiedsontwikkeling. De meer klassieke, integrale vorm heeft een projectmatige grootschalige aanpak met een definitief eindbeeld en een actieve grondpolitiek. Deze vorm biedt weinig ruimte voor initiatieven van derden en biedt weinig flexibiliteit. De overheid heeft in deze vorm een exploiterende en risicodragende rol.

Organische gebiedsontwikkeling

Een meer moderne vorm van gebiedsontwikkeling is de organische gebiedsontwikkeling. Dit gaat om een procesmatige aanpak met een open-einde karakter, waarbij ruimte is voor (kleinschalige) initiatieven van partijen. Het biedt meer flexibiliteit. De overheid heeft in dit proces een meer faciliterende rol. Organische gebiedsontwikkeling sluit wat vorm en inhoud betreft goed aan bij de gedachten van de Omgevingswet, die dit proces juridisch zou kunnen faciliteren.

Proces gebiedsontwikkeling

Een gebiedsontwikkeling doorloopt normaal gesproken vier fasen: initiatief, haalbaarheid, realisatie en beheer. De planologische procedure loopt deels parallel met het proces van de gebiedsontwikkeling. Het proces is van toepassing op grotere en kleinere ontwikkelingen. Afhankelijk van de aard van het proces kunnen sommige stappen sneller doorlopen worden of juist veel tijd vergen.

Planvorming schema

Relatie gebiedsontwikkelingsproces en onderzoeksopgave

Gedurende het proces wordt onderzoek gedaan naar de omgevingsaspecten en andere aspecten die van invloed zijn op de ontwikkeling. Het detailniveau moet afgestemd zijn op de benodigde informatie in het gebiedsontwikkelingsproces en de planologische procedure.

PV proces en onderzoek

De verschillende fasen in gebiedsontwikkeling

Hieronder worden de verschillende fasen van de gebiedsontwikkeling toegelicht en wordt aangegeven welke planologische instrumenten en documenten van belang zijn

  • Initiatieffase;
  • Haalbaarheidsfase;
  • Realisatiefase en beheerfase.

De initiatieffase

De initiatieffase is bedoeld om te onderzoeken of de gebiedsontwikkeling gewenst is en of er betere alternatieven zijn. Hierbij worden op hoofdlijnen de uitgangspunten voor de ontwikkeling in beeld gebracht. Het gaat hierbij om een globaal programma en de globale ruimtelijke opgave.

PV initiatieffase

Het instrument dat specifiek bedoeld is om een afweging te maken in deze fase is de gemeentelijke structuurvisie. Afhankelijk van de ontwikkelingen, die voorzien zijn in de structuurvisie, is het nodig ter onderbouwing hiervan een planmer op te stellen. Voor een kleinschalige ontwikkeling voor woningbouw binnen een bestaand stedelijk gebied kan deze fase soms overgeslagen worden. Als er binnen een gemeente een groot aantal van dergelijke kleinschalige ontwikkelingen spelen, is een structuurvisie wel zinvol.

Als er geen structuurvisie opgesteld wordt of geen planmer nodig is bij de structuurvisie, moeten in deze fase de omgevingsaspecten in ieder geval globaal in beeld gebracht te worden. Hiervoor kan een quickscan omgevingsaspecten opgesteld worden.

Gemeentelijke structuurvisie
In de gemeentelijke structuurvisie kunnen verschillende locaties integraal tegen elkaar afgewogen worden en kan een prioriteitsvolgorde bepaald worden. Voor gemeentegrensoverschrijdende ontwikkelingen, zoals infrastructuur, recreatieve ontwikkelingen, bedrijventerreinen, etc. kan de intergemeentelijke structuurvisie uitkomst bieden. Voor meer informatie zie Instrumentarium Wro.

Planmer
In sommige gevallen is het nodig om bij de structuurvisie een planmer te maken. In de planmer kunnen verschillende alternatieven met verschillende milieueffecten tegen elkaar worden afgewogen.

Quickscan omgevingsaspecten
In een quickscan omgevingsaspecten worden de omgevingsaspecten, zoals geluid, geur, lucht, externe veiligheid, archeologie, water, ecologie globaal in beeld gebracht. Hiervoor hoeft in het algemeen geen berekening of veldonderzoek plaats te vinden. Op basis van algemene informatie (beleidsstukken, bekende contouren, informatie op internet) kunnen de belemmeringen vanuit de diverse aspecten voor de ontwikkeling grofweg bepaald worden.

De haalbaarheidsfase

De haalbaarheidsfase is een intensieve en complexe fase van de gebiedsontwikkeling. De haalbaarheidsfase is onder te verdelen in 3 subfasen: definitie, ontwerp en voorbereiding, elk gekenmerkt door eigen deelresultaten:

PV haalbaarheidsfase

Definitie

In deze fase ligt de verantwoordelijkheid voornamelijk aan de kant van de overheid. Op basis van het geldende beleid, ruimtelijke situatie en de omgevingsaspecten worden randvoorwaarden voor de locatie opgesteld en vastgelegd in een Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SpvE). Hierbij gaat het om:

  • Programmatische uitgangspunten, zoals hoeveel woningen, welke prijscategorie (op hoofdlijnen), hoeveel m2 bedrijventerrein, kantoren of detailhandel, groen, water, recreatie, etc.
  • Ruimtelijke uitgangspunten, zoals relatie met omliggende bebouwing, elementen uit de bestaande situatie die behouden moeten blijven, belangrijke zichtlijnen, etc.
  • Uitgangspunten vanuit de omgevingsaspecten, zoals minimale afstand ten opzichte van wegen of bedrijven vanwege bijvoorbeeld geluid, geur of externe veiligheid, minimale eisen wateropgave, te behouden natuurgebieden, etc.

Door het SpvE vast te stellen, geldt dit in het vervolg van het proces als gemeentelijk beleid. Soms is het zinvol dit SpvE te vertalen in een gebiedsgerichte structuurvisie. Daarmee is het beleid vastgelegd in een formeel wettelijk instrument. Het voordeel hiervan is, dat de rechter in het kader van de uitvoeringsbesluiten (bestemmingsplan of omgevingsvergunning) alleen nog toetst op een juiste toepassing van de wet en een juiste toepassing van het beleid. Het beleid zelf staat niet meer ter discussie. Als gekozen wordt voor een globaal bestemmingsplan, dan kan dit op basis van de gebiedsgerichte structuurvisie. De milieu- en andere onderzoeken voor het bestemmingsplan moeten dan afgestemd zijn op de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Deze mogelijkheden zijn in het algemeen ruimer dan het concrete plan dat uiteindelijk gerealiseerd wordt.

Ontwerp

In deze fase wordt het stedenbouwkundig ontwerp opgesteld. Tegenwoordig ligt deze taak vaak bij de marktpartij, maar dit kan ook door de gemeente opgesteld worden. In het stedenbouwkundig ontwerp wordt uitgewerkt waar welke functie gewenst is en welke bouwmassa's men voor ogen heeft. Hierbij wordt rekening gehouden met de eisen vanuit de omgeving, zoals milieueisen en eisen vanuit ecologie, water en archeologie.
Bij het opstellen van een ontwerp worden verschillende stappen doorlopen. Eerst een functioneel ontwerp (FO), vervolgens een Voorlopig ontwerp (VO) en uiteindelijk een definitief ontwerp (DO).
Parallel aan het opstellen van het stedenbouwkundig ontwerp kan het bestemmingsplan opgesteld worden. Een goed moment om te starten met het bestemmingsplan is zodra het Voorlopig Ontwerp gereed is. Het is van belang gedurende het bestemmingsplanproces regelmatig te toetsen of het stedenbouwkundig ontwerp nog past binnen het bestemmingsplan (zowel binnen de verbeelding, regels als uitgevoerde onderzoeken).
Het kan voor een gemeente interessant zijn een beeldkwaliteitplan op te stellen. Hierin kunnen eisen opgenomen worden over de inrichting van de openbare ruimte en eisen voor de architectonische uitwerking (bijvoorbeeld eisen aan de gevel, kapvormen, kleurgebruik, etc.).
Het stedenbouwkundig ontwerp en beeldkwaliteitplan kunnen gekoppeld worden aan de overeenkomst tussen gemeente en marktpartij. Ook kan het beeldkwaliteitplan vastgesteld worden als onderdeel van de welstandsnota.

Bestemmingsplan
Op basis van het stedenbouwkundig ontwerp (en beeldkwaliteitplan) wordt het bestemmingsplan opgesteld. Afhankelijk van de zekerheid over de uitvoering van het ontwerp, danwel nog gewenste flexibiliteit, kan de regeling in het bestemmingsplan aansluiten bij het stedenbouwkundig ontwerp of wat ruimer zijn dan het stedenbouwkundig plan. Vaak is het verstandig in het bestemmingsplan enige flexibiliteit in te bouwen, zodat er ruimte geboden worden voor een iets afwijkende uitwerking van het ontwerp. Het bestemmingsplan is niet het enige instrument waar zaken in vastgelegd kunnen worden. Bepaalde zaken kunnen ook in een overeenkomst vastgelegd worden. Hierdoor kan het bestemmingsplan flexibeler blijven. Zaken die noodzakelijk zijn in het kader van een goede ruimtelijke ordening moeten wel vastgelegd worden in het bestemmingsplan.

Onderzoeken
In deze fase worden ook de onderzoeken voor het bestemmingsplan uitgevoerd. Deze worden afgestemd op de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Voorbeeld hiervan is dat het geluidsonderzoek gerelateerd moet zijn aan de grens van het woonvlak en niet aan de geprojecteerde gevel in het stedenbouwkundig ontwerp.
Vanuit de (milieu-)onderzoeken kunnen maatregelen volgen die van belang zijn voor de realisatie van een goed woon- en leefklimaat. Als deze niet via het milieuspoor gewaarborgd kunnen worden, moeten deze vertaald worden in het bestemmingsplan.
Soms kan het ook nodig zijn als gevolg van de uitkomsten van de onderzoeken de plannen bij te stellen en het bestemmingsplan en stedenbouwkundig ontwerp aan te passen.

Overeenkomst
Het stedenbouwkundig ontwerp en/of het beeldkwaliteitplan kunnen gekoppeld worden aan de overeenkomst. Hierdoor kunnen specifieke afspraken over de ruimtelijke ontwikkeling vastgelegd worden. Dit biedt vaak voordelen ten opzichte van alles vast te leggen in het bestemmingsplan. Bij wijziging van bijvoorbeeld het stedenbouwkundig plan is niet meteen een bestemmingsplanprocedure / afwijkingsprocedure nodig is.

Voorbereiding

In deze fase is de marktpartij bezig met de voorbereiding van de realisatie van het ontwerp. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het opstellen van de architectonische ontwerpen en het voorbereiden van de omgevingsvergunningsaanvraag (uitwerken indieningsvereisten).
Het bestemmingsplan bevindt zich in de procedurefase (vaststelling door de gemeenteraad en vervolgens beroepsprocedure). Er kunnen in deze fase geen grote wijzigingen van het bestemmingsplan meer plaatsvinden.

De realisatiefase en beheerfase

De realisatiefase is gericht op de daadwerkelijke uitvoering van het stedenbouwkundig ontwerp zoals vastgesteld tijdens de haalbaarheidsfase. De beheerfase is gericht op het in stand houden en onderhouden van de ontwikkeling. Aan het begin van deze fase wordt de omgevingsvergunning aangevraagd.

PV realisatie en beheerfase

Omgevingsvergunning
In deze fase wordt de omgevingsvergunning aangevraagd. Deze kan gelden voor de gehele ontwikkeling of fasegewijs aangevraagd worden. De procedures van de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan kunnen gecoördineerd worden door gebruik te maken van de coördinatieregeling.
Let op. Als hiervan gebruik gemaakt wordt, dient de complete omgevingsvergunningsaanvraag eerder gereed te zijn, namelijk tegelijk met de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Dit is in de haalbaarheidsfase. Voor meer informatie zie coördinatieregeling.