1.5.1 Het realiseren van geluidsgevoelige bestemmingen

1.5.1.1 Een geluidsgevoelige bestemming langs een (spoor)weg (geen 30 km-weg of woonerf)

Wat moet?
Wanneer een woning of een andere geluidsgevoelige bestemming wordt geprojecteerd in de zone (zie het kopje "wegverkeerslawaai" in de paragraaf  "1.3.1 Geluid gereguleerd in de Wet geluidhinder") langs een weg of spoorweg is de Wgh van toepassing. Op basis van artikel 77 Wgh moet akoestisch onderzoek uitgevoerd worden, zodat aangetoond kan worden dat wordt voldaan aan (in eerste instantie) de voorkeursgrenswaarde. Kan niet worden voldaan aan de voorkeursgrenswaarde, dan biedt de Wgh de mogelijkheid af te wijken van de voorkeursgrenswaarde tot een maximale waarde. Dit wordt de hogere waarde procedure genoemd (zie verder onder"wat kan?" ). Bij vaststelling van het bestemmingsplan moet de voorkeursgrenswaarde, dan wel een vastgestelde hogere waarde, in acht worden genomen (artikel 76 Wgh).

Reikwijdte onderzoek
Het akoestisch onderzoek moet aan een aantal voorwaarden voldoen:

• Het onderzoek moet uitgaan van de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Bij een uitwerkingsverplichting of wijzigingsbevoegdheid voor geluidsgevoelige bestemmingen in een zone moet de haalbaarheid van de mogelijkheden die deze instrumenten bieden akoestisch onderzocht zijn. Indien hogere waarden nodig zijn bij de realisatie van de wijziging/uitwerking moeten deze vastgesteld worden bij de vaststelling van het moederplan. Indien het moederplan via een ontheffing mogelijk maakt een gevel van een geluidsgevoelige bestemming richting de weg te verplaatsen moet dit worden meegenomen bij het bepalen van de geluidbelasting.
• De geluidbelasting van de weg moet beoordeeld worden op de gevel van de geluidsgevoelige objecten.
• Het onderzoek richt zich op het jaar waarop het bestemmingsplan in werking treedt en 10 jaar erna.

Gegevens in het bestemmingsplan
Het Besluit ruimtelijke ordening legt in artikel 3.3.1 een directe relatie met de Wgh. In artikel 3.3.1, lid 1 Bro is bepaald dat het bestemmingsplan van woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen en geluidsgevoelige terreinen, die gelegen zijn binnen de zone van een weg of spoorweg, de ligging en afmetingen aangeeft.

Bij een wijzigings- of uitwerkingsbevoegdheid hoeft de precieze ligging van geluidsgevoelige bestemmingen nog niet bekend te zijn. De verplichting uit artikel 3.3.1, lid 1 Bro geldt daarom niet voor deze delen van het bestemmingsplan, wel moet worden aangegeven wat de hoogste toelaatbare geluidsbelasting is, welke bij de uitwerking dan wel de wijziging van het bestemmingsplan in acht moet worden genomen.

Cumulatie
Belangrijk is om te realiseren dat een akoestische afweging gebaseerd op de Wgh niet afdoende hoeft te zijn voor de beoordeling of er sprake is van een aanvaardbaar akoestisch klimaat bij een geluidsgevoelige bestemming. In het geval dat de nieuwe geluidsgevoelige bestemming ook in de invloedsfeer van andere geluidsbronnen ligt moet gekeken worden naar het akoestische klimaat van alle geluidsbronnen tezamen (cumulatie). Daarbij zijn twee situaties mogelijk:

• cumulatie van geluidbelasting van Wgh-geluidsbronnen (luchtvaartlawaai, spoorweglawaai, wegverkeerslawaai en industrielawaai van gezoneerde industrieterreinen). Deze beoordeling van cumulatie vindt plaats in het kader van de Wgh (artikel 110f Wgh).
• cumulatie van niet Wgh-geluidsbronnen, zoals van bedrijven op niet gezoneerde bedrijventerreinen of scheepvaartlawaai. Deze beoordeling van cumulatie vindt plaats in het kader van de Wro.

Wat kan?
Zoals hiervoor al is aangegeven kan op basis van de Wgh een hogere toelaatbare waarde (per woning) worden vastgesteld dan de voorkeursgrenswaarde (zie voor informatie over de procedure: "Procedure Besluit hogere waarden"). Het bevoegd gezag mag hogere waarden slechts verlenen indien toepassing van maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege de weg, ondoeltreffend zal zijn dan wel overwegende bezwaren ontmoet van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard (artikel 110a, lid 5 Wgh).

Wanneer een bepaalde stedenbouwkundige oplossing gewenst is en daarmee niet kan worden voldaan aan de maximale grenswaarden dan kan een zogenaamde dove gevel (zie paragraaf  "1.3.1 Geluid gereguleerd in de Wet geluidhinder") onder het kopje "Grenswaarden") een oplossing zijn. Deze hoeft immers niet te worden getoetst aan de grenswaarden. De dove gevel kan op twee manieren worden vastgelegd in het bestemmingsplan:

• als onderdeel van de bouwregels. Dit vormt dan de basis bij toetsing van de bouwvergunning aan het bestemmingsplan;
• als onderdeel van de gebruiksregels. Hierbij wordt het gebruik "wonen" alleen toegestaan als gevel x als dove gevel volgens de Wgh wordt uitgevoerd. Hiermee kan ook na het verlenen van de bouwvergunning gegarandeerd worden dat bewoners niet zelf de gevel veranderen.

Wanneer een gemeente streeft naar een hogere omgevingskwaliteit (een geluidbelasting lager dan de voorkeursgrenswaarde) dan valt dat buiten de reikwijdte van de Wgh. Dit kan vooral bereikt worden door ruimtelijke maatregelen. Voorbeelden hiervan zijn het creëren van afschermende werking van andere bouwwerken (bijvoorbeeld kantoren) of door het creëren van een grotere afstand tussen de weg en de geluidsgevoelige bestemming.

Wat kan niet?
Het is niet mogelijk een bestemmingsplan vast te stellen waarbij de geluidbelasting op geluidsgevoelige bestemmingen hoger is dan de voorkeursgrenswaarde dan wel de vastgestelde hogere waarden.

1.5.1.2 Een geluidsgevoelige bestemming langs een 30 km-weg of woonerf

Wat moet?
Een geluidsgevoelige bestemming (die wordt genoemd in Wgh) die gerealiseerd wordt langs een 30 km-weg of in een woonerf wordt niet beoordeeld in het kader van de Wgh. Dit betekent niet dat bij het opstellen van het bestemmingsplan geen akoestische beschouwing gegeven hoeft te worden. In het kader van een goede ruimtelijke ordening, vertaald naar een aanvaardbaar akoestisch klimaat, is in bepaalde situaties toch onderzoek noodzakelijk. In voorkomende gevallen kan een 30 km-weg met een relatief hoge verkeersdrukte aan (vracht)wagens in combinatie met bijvoorbeeld een klinkerbestrating toch voor een hoge geluidbelasting zorgen. De geluidbelasting van de 30 km-weg moet dan wel degelijk een rol spelen in de ruimtelijke afweging. Er zal beoordeeld moeten worden of bij de nieuw te realiseren bestemming er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat van betrokken worden. In de ruimtelijke afweging zal naast een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ook andere niet akoestische argumenten een rol spelen. Zo zal in de situatie dat er sprake is van een inbreidingslokatie een hogere geluidbelasting sneller acceptabel zijn.

Wat kan?
In deze gevallen bestaat er, behalve de bescherming van het binnenklimaat door het bouwbesluit, geen wettelijk kader met een normeringstelsel. Er is dus meer vrijheid om het onderzoek meer kwalitatief in te steken en toe te spitsen op de concrete situatie in het bestemmingsplan, dan bij een akoestisch onderzoek op grond van de Wgh. Er kan worden aangesloten bij het toetsingskader van de Wgh.

Wat kan niet?
Geen aandacht besteden aan de 30 km weg en de invloed op de geluidsgevoelige bestemmingen met de motivatie dat 30 km-wegen niet onder de Wgh vallen.

1.5.1.3 Een geluidsgevoelige bestemming in de zone van een gezoneerd bedrijventerrein

Wat moet?
Bij het realiseren van een geluidsgevoelige bestemming in een zone van een gezoneerd bedrijventerrein is de Wgh van toepassing. De geluidbelasting van het gezoneerd bedrijventerrein op de gevel van de geluidsgevoelige bestemming moet in eerste instantie worden getoetst aan de voorkeursgrenswaarde. Kan niet worden voldaan aan de voorkeursgrenswaarde, dan biedt de Wgh de mogelijkheid af te wijken van de voorkeursgrenswaarde tot een maximale waarde. Dit wordt de hogere waarde procedure genoemd. (zie verder onder "wat kan?" ). Bij de toetsing op basis van de Wgh wordt uitgegaan van de werkelijke geluidbelasting (de geluidbelasting van de bestaande bedrijven op het gezoneerde bedrijventerrein). Bij bedrijventerreinen die nog lege percelen heeft of akoestisch nog niet vol is kan in de ruimtelijke afweging ook uitgegaan worden van de "planologische" geluidbelasting (zie verder onder "wat kan?" ).

Reikwijdte akoestisch onderzoek 
Voor het akoestisch onderzoek verwijs ik naar het gestelde onder "reikwijdte onderzoek" in paragraaf 1.5.1.1.

Gegevens in het bestemmingsplan
Het Besluit ruimtelijke ordening legt in artikel 3.3.1 een directe relatie met de Wgh. In het eerste lid van artikel 3.3.1 Bro is bepaald dat in het bestemmingsplan de ligging en afmetingen van woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen en van geluidsgevoelige terreinen, die gelegen zijn binnen de zone van het bedrijventerrein moeten zijn opgenomen. Bij een wijzigings- of uitwerkingsbevoegdheid hoeft de precieze ligging van geluidsgevoelige bestemmingen nog niet bekend te zijn. De verplichting uit artikel 3.3.1, lid 1 Bro geldt daarom niet voor deze delen van het bestemmingsplan, wel kan worden aangegeven wat de hoogste toelaatbare geluidsbelasting is, welke bij de uitwerking dan wel de wijziging van het bestemmingsplan in acht moet worden genomen.

Cumulatie
Voor cumulatie wordt verwezen naar het gestelde onder "cumulatie" in paragraaf 1.5.1.1.

Wat kan?
Met een hogere waarde besluit kunnen er geluidsgevoelige bestemmingen in een zone rond een bedrijventerrein gerealiseerd worden met een hogere geluidbelasting op de gevel dan de voorkeursgrenswaarde (van 50 dB(A)).

Wanneer een bepaalde stedenbouwkundige oplossing gewenst is en daarmee niet kan worden voldaan aan de maximale grenswaarden dan kan een zogenaamde dove gevel (zie paragraaf  "1.3.1 Geluid gereguleerd in de Wet geluidhinder") onder het kopje "Grenswaarden") een oplossing zijn. Deze hoeft immers niet te worden getoetst aan de grenswaarden. De dove gevel kan op twee manieren worden vastgelegd in het bestemmingsplan:

• als onderdeel van de bouwregels. Dit vormt dan de basis bij toetsing van de bouwvergunning aan het bestemmingsplan;
• als onderdeel van de gebruiksregels. Hierbij wordt het gebruik "wonen" alleen toegestaan als gevel x als dove gevel volgens de Wgh wordt uitgevoerd. Hiermee kan ook na het verlenen van de bouwvergunning gegarandeerd worden dat bewoners niet zelf de gevel veranderen.

Als de geluidsruimte van een bedrijventerrein niet geheel is opgevuld (de werkelijke geluidbelasting van bestaande bedrijven is minder dan 50 dB(A) op de zone) zijn er bij het bepalen van de geluidbelasting op geluidsgevoelige bestemming twee mogelijkheden:

• Er wordt bij de vaststelling van de hogere waarde uitgegaan van de bestaande (vergunde) geluidbelasting van de bedrijven op het bedrijventerrein. Er wordt dan voldaan aan de vereisten van de Wgh. Ook worden de bestaande milieurechten van bestaande bedrijven gerespecteerd. Echter in de ruimtelijke onderbouwing van het bestemmingsplan zal wel ingegaan moeten worden waarom de akoestische mogelijkheden van het bedrijventerrein ingeperkt worden die in het moederplan via de ligging van de zone zijn vastgelegd. Met het realiseren van woning met een relatief lage hogere waarde wordt immers in principe hetzelfde bereikt als door verkleining van de zone (zie paragraaf 1.2.2 "Het aanleggen en wijzigen van een gezoneerd bedrijventerrein" ). Een ruimtelijke onderbouwing, middels bijvoorbeeld een structuurvisie, kan zijn dat een bepaald gebied in transitie is (woningbouw voor industrie).
• Er wordt bij de vaststelling van de hogere waarde uitgegaan de "planologische" geluidbelasting. Dit is de werkelijke geluidbelasting van de bestaande bedrijven plus de geprognosticeerde geluidbelasting voor lege kavels en dit zodanig dat deze berekende gecumuleerde geluidbelasting kan voldoen aan de zone en/of aan eerder vastgestelde hogere waarden. Hiermee wordt voldaan aan de Wgh en worden de bestaande milieurechten van bedrijven gerespecteerd. Daarnaast worden de akoestische mogelijkheden van het gezoneerde bedrijventerrein, zoals beoogd was in het moederplan, gerespecteerd. Dit wordt in de praktijk het meest gedaan.

Let op: In deze paragraaf hebben we het over geluidsgevoelige bestemmingen in de zone van een gezoneerd bedrijventerrein. Over het realiseren van geluidsgevoelige bestemmingen op een gezoneerd industrieterrein (dat dus geen deel uitmaakt van de zone om het gezoneerde industrieterrein) kan worden opgemerkt dat deze niet worden beschermd door de Wgh.
Het is natuurlijk wel de vraag of er het bij het situeren van bijvoorbeeld een woning op een gezoneerd industrieterrein sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Waarschijnlijk is er geen sprake van een goed akoestisch klimaat bij die woning. Daarnaast kunnen dergelijke bestemmingen vanwege aspecten als trillingen of geur bedrijven via voorschriften in de milieuvergunning mogelijk beperken in hun bedrijfsvoering.
Uit vaste jurisprudentie (zie ook ABRvS 24 januari 2007, nr. 200600676/1) blijkt dat geluidsvoorschriften (gericht op een woning op het gezoneerd industrieterrein) voor een bedrijf niet mogen leiden tot het aantasten "van het speciale vestigingsklimaat voor inrichtingen op een gezoneerd industrieterrein dat de Wet geluidhinder mede beoogt te bieden."

Wat kan niet?
Het is niet mogelijk een bestemmingsplan vast te stellen waarbij de geluidbelasting op geluidsgevoelige bestemmingen hoger is dan de voorkeursgrenswaarde dan wel de vastgestelde hogere waarden.

1.5.1.4 Een geluidsgevoelige bestemming nabij een bedrijf (niet gelegen op een gezoneerd bedrijventerrein)

Wat moet?
Bij het realiseren van een geluidsgevoelige bestemming (genoemd in de Wgh) nabij een bedrijf (niet gelegen op een gezoneerd industrieterrein) is de Wgh niet van toepassing. In deze situatie zal in de ruimtelijke onderbouwing voor het aspect geluid op de onderstaande punten worden gelet:

• Er moet in deze situatie gezorgd worden voor een aanvaardbaar akoestisch klimaat bij de nieuwe geluidsgevoelige bestemming;
• Er moet gekeken worden naar de (akoestische) mogelijkheden van het bestemmingsplan voor het perceel waarop het bestaande bedrijf is gevestigd Worden deze niet onredelijk ingeperkt?
• De "akoestische milieurechten" van het bestaande bedrijf in de milieuvergunning of op basis van het Activiteitenbesluit.

Voor de afweging met betrekking tot het akoestische klimaat bij de geluidsgevoelige bestemming en de mogelijke inperking van de (akoestische) mogelijkheden van het bestemmingsplan kan gebruik gemaakt worden van de richtafstanden (voor de verschillende type bedrijven) uit de VNG-brochure bedrijven en milieuzonering. Wordt aan de richtwaarde voldaan dan is én sprake van een goed akoestisch klimaat en is er geen inperking van de mogelijkheden als gevolg van het plan.

Bij de beoordeling van de belangen van het bestaande bedrijf zijn de "akoestische" milieurechten van het bedrijf is het milieukader (milieuvergunning, Activiteitenbesluit) leidend. Voor een vergunningsplichtig bedrijf worden de akoestische belangen (akoestische milieurechten) met het in acht nemen van het normenpakket uit de milieuvergunning in ieder geval beschermd.

In de toekomst gaan steeds meer bedrijven onder het Activiteitenbesluit vallen. Bij de afweging van de akoestische belangen van een bedrijf die onder het Activiteitenbesluit valt is de situatie anders dan bij een vergunningsplichtig bedrijf. Er is in deze situatie niet zoiets als akoestische milieurechten die zijn vastgerecht in de vergunning. Wanneer uit onderzoek blijkt dat een bedrijf ook na het realiseren van de nieuwe geluidsgevoelige bestemming nog aan de normen uit het Activiteitenbesluit kan voldoen, dan wordt het niet in zijn belangen geschaad. De nieuwe geluidsgevoelige bestemming kan in die situatie veel dichter bij het bedrijf geprojecteerd worden dan het vroegere toetsingspunt (de dichtstbijzijnde bestaande geluidsgevoelige bestemming).

Wanneer naast het bestaande bedrijf ook andere geluidsbronnen aanwezig zijn moet in principe de cumulatieve geluidsbelasting op de nieuwe geluidsgevoelige bestemming beschouwd worden om een uitspraak te kunnen doen over het akoestisch klimaat

Wat kan?
Er kan, wanneer dat planologisch wenselijk wordt geacht, worden afgeweken van de richtwaarden van de VNG-brochure. In een dergelijke situatie zal in ieder geval gemotiveerd moeten worden dat er in de specifieke situatie toch sprake is van een aanvaardbaar akoestisch klimaat. Bij deze motivering kan gebruikt gemaakt worden van een toetsingskader uit de Wet milieubeheer (bijvoorbeeld de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening of het Activiteitenbesluit). Men moet er daarbij wel op bedacht zijn dat voor de beoordeling van het akoestisch klimaat alle geluidsbronnen beschouwd moeten worden, en dus ook bronnen die in het milieuspoor buiten de beoordeling vallen (laden en lossen in de dagperiode, menselijk stemgeluid, onversterkte muziek ed.).

Daarnaast zal, afhankelijk van de concrete situatie, ook onderzocht worden wat de gevolgen van het afwijken van de richtwaarden zijn op de akoestische mogelijkheden van het bestemmingsplan.

Over het eerbiedigen van bestaande milieurechten van een bestaand bedrijf in de ruimtelijke afweging nog het volgende. Het niet in acht nemen van de normen uit de milieuvergunning bij de ruimtelijke afweging houdt in principe altijd een inbreuk in op de belangen van een bedrijf. Wanneer het toch wenselijk is om in een dergelijke situatie een geluidsgevoelige bestemming te realiseren zal eerst de milieuvergunning aangepast moeten worden. Er zijn twee situaties denkbaar:

• De normen uit de vergunning zijn voor het bestaande bedrijf te ruim. Via een ambtshalve wijziging van de vergunning kan het normenpakket worden aangepast aan de werkelijke geluidbelasting van de activiteiten van het bedrijf (met toepassing van de best beschikbare technieken). Bestaande milieurechten van een bedrijf zijn immers rechten op bestaande milieu-activiteiten en niet een recht op een bepaalde geluidsruimte.
• De normen uit de vergunning zijn passend, maar het bestaande bedrijf neemt vrijwillig maatregelen om de geluidsuitstraling in te perken. De kosten van de afgesproken maatregelen komen niet voor rekening van het bedrijf. Een dergelijke afspraak tussen bedrijf, gemeente en eventueel een projectontwikkelaar is niet bestuursrechtelijk af te dwingen. De juridische borging (aanpassing van de vergunning) moet voor de vaststelling van het bestemmingsplan gereed zijn. Via een exploitatieplan of een anterieure overeenkomst kunnen de kosten van de maatregelen verhaald worden op de projectontwikkelaar.

De bovenstaande laatste optie kan ook worden gehanteerd bij een bedrijf dat onder het Activiteitenbesluit valt. In deze situatie worden de maatregelen vastgelegd in maatwerkvoorschriften.

1.5.1.5 Andere functies (of objecten) bij een geluidsbron

Zoals al in de inleiding van deze paragraaf is aangegeven zijn in de Wgh de geluidsgevoelige bestemmingen die bescherming krijgen van die wet limitatief opgesomd. Naast het stiltegebied (zie paragraaf 1.5.1.6 ) zijn er echter ook andere functies (of objecten)  die in het kader van de Wro (een goede ruimtelijke ordening) in voorkomende gevallen een zekere mate van bescherming behoeven, ook al zijn deze "geluidsgevoelige" bestemmingen niet in de Wgh genoemd. Voorbeelden zijn begraafplaatsen en kantoren.

Wat moet?
Het leidmotief in een dergelijke afweging is, zoals gezegd, een goede ruimtelijke ordening. In de afweging gaat het om een aanvaardbaar akoestisch klimaat voor de nieuwe functie enerzijds en om het niet onredelijk inperken van de omliggende bestemmingen anderzijds. Daarbij is de vraag wat een aanvaardbaar akoestisch klimaat is, afhankelijk van de aard van de functie. Dit zal voor een begraafplaats, een woonboot of een tuin telkens anders zijn. In deze ruimtelijke afweging speelt de bestaande omgeving en andere niet-akoestische ruimtelijke factoren een veel grotere rol en is de invloed van het aspect akoestisch klimaat veel kleiner.

Wat kan?
In een dergelijke situatie kan wel worden aangesloten bij bestaande toetsingskaders zoals de Wgh of de Wet milieubeheer. Hierbij worden deze toetsingskaders meer gebruikt als een ondergrens. Wanneer de ondervonden geluidbelasting aanvaardbaar is voor een Wgh-geluidsgevoelig object is deze zeker aanvaardbaar voor functies (of objecten) zoals tuinen en kantoren. Wanneer de geluidbelasting hoger is dan wat voor Wgh-geluidsgevoelige bestemmingen nog aanvaardbaar is zal het bevoegd gezag zelf moeten bepalen of dit voor de te realiseren functie (of object) nog acceptabel is.

1.5.1.6 Een stiltegebied

Wat moet?
Wanneer een stiltegebied door de provincie in een provinciale verordening is opgenomen dan moet daar bij het opstellen van het bestemmingsplan rekening mee gehouden worden. Bestaande activiteiten kunnen in hun huidige omvang doorgang vinden. Nieuwe geluidproducerende bestemmingen kunnen niet worden bestemd. Te denken is aan bestemmingen die evenementen, lawaaisporten, verkeersaantrekkende bedrijven, recreatiebedrijven, of toeristische attracties mogelijk maken. Overigens brengt een goede ruimtelijke ordening met zich mee dat in de gebieden rond het stiltegebied een akoestische afweging moet worden gemaakt wanneer geluidproducerende bestemmingen worden gerealiseerd.

Wat kan?
Door middel van een gebiedsaanduiding milieuzone kan een stiltegebied worden opgenomen op de verbeelding. De functie hiervan is vooral gericht op communicatie/duidelijkheid. In de planregels wordt opgenomen dat er ter plaatse van de gebiedsaanduiding geen nieuwe geluidproducerende activiteiten zijn toegestaan.