11.3.1 Beleid

De hoofddoelstelling voor waterbeheer in Nederland is vastgelegd in het Nationaal Waterplan (NWP): Nederland, een veilige en leefbare delta, nu en in de toekomst.  Het NWP is per 22 december 2009 de vervanger van de Vierde Nota Waterhuishouding en vervangt alle voorgaande nota's waterhuishouding. Dit eerste Nationaal Waterplan is tevens een structuurvisie op basis van de Waterwet en de Wet ruimtelijke ordening en is opgesteld voor de planperiode 2009-2015.

Sinds de vaststelling van de Vierde Nota Waterhuishouding vindt er een kentering plaats van de rol van het waterbeheer in de ruimtelijke ordening. De gevolgen van de klimaatverandering nemen een steeds prominentere rol in bij het concretiseren van de uitgangspunten. In 1999 werd in de beleidsstukken aandacht gevraagd voor het "ordenend karakter" van water bij de ruimtelijke inrichting; in het beleidsprogramma van het kabinet Balkenende IV staat dat het klimaatbestendig maken van Nederland één van de grootste ruimtelijke opgaven en de grootste opgave voor het waterbeheer voor de komende eeuw is.

In de Nationale Adaptatiestrategie (2007) staat dat voor aanpassing van de klimaatverandering een structurele verandering in denken en handelen vereist is. De overheden moeten zich toekomstgericht opstellen. Grootschalige ruimtelijke investeringen vereisen een afweging op basis van een eventueel snellere en ongunstiger verloop van de klimaatverandering dan in de huidige scenario’s is voorzien. Dit vanwege het onomkeerbare karakter en de hoge kosten van aanpassing achteraf. Ook kan het nodig zijn hiervoor langer dan 100 jaar vooruit te kijken. Daarentegen zijn ruimtelijke maatregelen vaak erg geschikt om bedreigingen van klimaatverandering duurzaam en effectief het hoofd te bieden en om kansen te benutten.

In de Nationale Adaptatiestrategie (2007)  zijn  zowel inhoudelijke als procedurele en organisatorische aandachtspunten geformuleerd die bij ruimtelijke planvorming moeten worden betrokken:

Inhoudelijke aandachtspunten

• stroomgebiedbenadering: elke stad ligt in één of meer stroomgebieden met specifieke functie en karakterisering; maatregelen moeten daarom in de context van dit stroomgebied worden bezien
• systeembenadering: het verlagen van een oppervlaktepeil ter ontwatering heeft implicaties voor grondwater en kan resulteren in verdroging elders, hetzelfde geldt voor intensieve grondwateronttrekkingen, die kunnen leiden tot (lokale) verdroging; omgekeerd kan het verhogen van het oppervlaktewaterpeil tot wateroverlast leiden (natte kelders)
• stadswater vormt een schakel in het groenblauwe netwerk van ecologische verbindingselementen tussen stad en ommeland: oevers natuurvriendelijk inrichten en kunstwerken voorzien van fauna passages
• sluiten van de waterkringloop door herstellen van natuurlijke cycli: meegaan met de natuur door her-meanderende beken en infiltrerend regenwater
• volledig benutten van de mogelijkheden tot multifunctionaliteit van water: bijvoorbeeld berging, doorvoer/afvoer combineren met ecologie, recreatie en natuur
• veiligheid bezien in het licht van klimaatverandering: risico van gevolgen van overstromingen, stormen en verdroging
• voorkomen van wateroverlast ten gevolge van hevige regenbuien en omgaan met watertekort/zoetwaterverdeling
• robuuste ruimtelijke inrichting, waarbij rekening wordt gehouden met de gevolgen van klimaatverandering
• omgaan met de onzekerheden in de mate en het tempo waarin het klimaat verandert
• rekening houden met de trits vasthouden, bergen en afvoeren
• afspraken volgens Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW-actueel, 25 juni 2008) 

Procedurele en organisatorische aandachtspunten

• het beter informeren en betrekken van burgers ten aanzien van de waterproblematiek, inclusief het bieden van de mogelijkheid om actief deel te nemen
• anticiperen op korte en lange termijn op ontwikkelingen in het waterbeheer door verbetering van het functioneren van de watertoets
• zorgen dat de ruimtelijke aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering hoog op de bestuurlijke agenda staat
• intensieve samenwerking tussen Rijk, gemeenten, waterschappen en provincies.

In het waterbeleid bestaat een directe koppeling tussen het beleid van verschillende overheden: het rijksbeleid ten aanzien van bijvoorbeeld waterbeheer vormt het kader voor provinciaal beleid (provinciaal omgevingsplan, provinciaal milieuplan en provinciaal waterhuishoudingsplan), beleid op stroomgebiedsniveau (waterbeheersplan) en gemeentebeleid (structuurvisie, bestemmingsplan, waterplan, rioleringsplan). Van al deze plannen is alleen het bestemmingsplan rechtstreeks juridisch bindend.

Watertoets

Met het ondertekenen van het Nationaal Bestuursakkoord Water (juli 2003) hebben de betrokken partijen (het Rijk, IPO, VNG en UvW) afgesproken de watertoets toe te passen bij alle nieuwe ruimtelijke -waterhuishoudkundig relevante- plannen en besluiten op alle bestuursniveaus. De watertoets is met ingang van 1 november 2003 wettelijk verplicht voor structuurvisies, bestemmingsplannen, van de Wet Ruimtelijke Ordening (Wro). Het Besluit  ruimtelijke ordening (Bro) regelt een verplichte waterparagraaf in de toelichting bij de genoemde ruimtelijke plannen en het vooroverleg op grond van artikel 3.1.1 Bro met het waterschap.

De watertoets omvat het hele proces van vroegtijdig informeren, adviseren, afwegen en uiteindelijk beoordelen van waterhuishoudkundige aspecten in ruimtelijke plannen. Het gaat hierbij om alle wateren: zout en zoet water, grond- en oppervlaktewater en rijkswateren. De gevolgen (veiligheid en wateroverlast, waterkwaliteit, verdroging, e.d.) moeten expliciet in beeld worden gebracht. De waterbeheerder beoordeelt het plan of het besluit, uitmondend in een advies over de waterhuishoudkundige aspecten. De initiatiefnemer betrekt dit advies in de belangenafweging. Voor bestemmingsplannen en alle andere ruimtelijke plannen van provincies en gemeenten, moeten de resultaten van de watertoets verwerkt worden in een waterparagraaf.

Blijft het advies van de waterbeheerder uit, dan vervalt de verplichting tot het opnemen van een waterparagraaf niet. De provincie of de gemeente moet dan op eigen gezag de waterparagraaf formuleren. In de waterparagraaf moet worden aangegeven op welke wijze rekening is gehouden met het advies van de waterbeheerder.

Met de watertoets is hiermee een zeer krachtig procesinstrument beschikbaar in de beoordeling van ruimtelijke plannen op de correcte omgang met het aspect water. De bestuurlijke notitie watertoets en de Handreiking watertoets zijn goede hulpmiddelen. Specifiek voor bestemmingsplannen geeft "De waterparagraaf; Handreiking water in bestemmingsplannen" veel informatie en handige controlelijsten voor de waterparagraaf in een bestemmingsplan.

Waterschappen hebben ook vaak een eigen Handreiking voor het uitvoeren van de watertoets. Op 5 januari 2004 is de nieuwe Handreiking Watertoets 2, Samenwerken aan water in ruimtelijke plannen verschenen. In deze Handreiking zijn de ervaringen van de eerste drie jaren ‘watertoetsen’ verwerkt, en ook de resultaten van de evaluatie van 2003. In 2006 heeft er nogmaals een evaluatie plaatsgevonden. Dit resulteerde in het volgende beleidsuitgangspunt volgens de decembernota 2006: “Het instrument watertoets zal niet worden aangepast. Wel zal door een communicatiestrategie worden gewezen op de mogelijkheden van een beter gebruik van de watertoets. Voorts wordt de wenselijkheid en de mogelijkheid van beleidsmatige en juridische zekerstelling onderzocht.”

Europese Kaderrichtlijn Water

De Europese Kaderrichtlijn Water is sinds december 2000 van kracht en is gericht op het realiseren van duurzaam waterbeheer. De volgende doelstellingen zijn geformuleerd:

• oppervlaktewater; bereiken van ecologisch goede toestand voor grotere wateren en bereiken van chemisch goede toestand voor alle wateren
• grondwater; beschermen, verbeteren en herstellen van grondwater, streven naar evenwicht in onttrekking en aanvulling en reduceren van de grondwaterverontreiniging
• beschermde gebieden; deze moeten voldoen aan de strengste normen die hiervoor zijn opgesteld (Europese dan wel nationale)
• harmonisatie Europese waterwetgeving in twee stappen, 2007 en 2013
• duurzaamheidscriteria; zorgvuldige afweging van belangen middels een economische analyse.

De kaderrichtlijn schrijft voor dat de doelstellingen met maatregelen op stroomgebiedsniveau moeten worden gerealiseerd. De stroomgebieden in Nederland zijn Eems, Rijn, Maas en Schelde. De eerste maatregelenprogramma’s moeten in 2009 klaar te zijn en in 2015 zijn geïmplementeerd in ondermeer bestemmingsplannen. Daarna zijn er nog twee keer 6-jarige actualisaties voorzien.
Naar aanleiding van de decembernota 2006 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (V&W) in februari 2007 in een brief aan gemeenten, provincies en waterschappen aandacht gevraagd voor een geïntegreerde aanpak van het (regionale) waterbeheer. Maatregelen op de deelterreinen Kaderrichtlijn water, Waterbeheer 21-ste eeuw (wateroverlast) en de Stedelijke wateropgave (waaronder adequate riolering) moeten meer in samenhang met elkaar worden bezien.

Ruimte voor de Rivier

De Beleidslijn Ruimte voor de Rivier kent een dubbele doelstelling: namelijk het vergroten van de veiligheid en vergroten van de ruimtelijke kwaliteit en is van toepassing op alle nieuwe activiteiten (waaronder wijziging van bestaande activiteiten) in het winterbed van de grote rivieren. De watertoets moet de implementatie van deze beleidslijn waarborgen. Uitgangspunt is dat alleen behoud van bestaande ruimte niet toereikend is. Nieuwe ruimte voor de rivier is nodig om de steeds toenemende waterhoeveelheden veilig naar zee te kunnen afvoeren. De PKB Ruimte voor de rivier (2006) bevat voor de meeste maatregelen en effecten een globale beschrijving van het type maatregel en de locatie.

De ruimte achter de rivierdijken wordt steeds intensiever gebruikt. Er komen meer mensen te wonen en de welvaart groeit. Hierdoor nemen ook de gevolgen van een eventuele overstroming toe. Het basispakket van de PKB bestaat zoveel mogelijk uit maatregelen die de rivier meer ruimte geven en hoge waterstanden verlagen. Voorbeelden daarvan zijn uiterwaardverlaging, dijkteruglegging, kribverlaging en zomerbedverdieping. Dijkversterking is alleen opgenomen als andere maatregelen niet geschikt of te duur zijn.

Op 15 plaatsen langs de grote rivieren krijgen gemeenten de kans om te experimenteren met innovatieve bouwvormen in het rivierbed. Dat kunnen bijvoorbeeld woningen op palen of drijvende woningen zijn. De locaties kunnen zich op die manier verder ontwikkelen zonder dat de bescherming tegen overstromingen in het geding komt (Experimenteren Met Aangepast Bouwen (EMAB))

Beleidslijn grote rivieren
Inmiddels heeft het kabinet de Beleidslijn grote rivieren vastgesteld. Deze beleidslijn is de opvolger van de Beleidslijn ruimte voor de rivier en geldt voor alle grote rivieren. De Beleidslijn grote rivieren is bedoeld om plannen en projecten in het rivierbed te kunnen beoordelen. Onder voorwaarden worden mogelijkheden geboden voor wonen, werken en recreëren in het rivierbed. De voorwaarden hebben betrekking op de afvoercapaciteit van de rivier ter plaatse: nieuwe activiteiten mogen de afvoer niet hinderen en geen belemmering vormen voor toekomstige verruiming van het rivierbed.