3.3.1 Wet- en regelgeving

Stoffen

Het doel van titel 5.2 Wm is het beschermen van mensen tegen de negatieve gevolgen van luchtverontreiniging op de gezondheid. Titel 5.2 bevat grenswaarden voor de stoffen zwaveldioxide (SO₂), stikstofoxiden (NO_X), stikstofdioxide (NO₂), fijn stof (PM10), lood (Pb), koolmonoxide (CO) en benzeen. Bovendien zijn voor ozon, arseen, cadmium, nikkel en benzo(a)pyreen (BaP) richtwaarden opgenomen. Titel 5.2 Wm geeft aan op welke wijze en termijn de gestelde normen gehaald moeten worden en welke bestuursorganen verantwoordelijk zijn voor het halen van de grens- en richtwaarden voor bepaalde stoffen in de buitenlucht. De rijksoverheid neemt de verantwoordelijkheid op zich om de richtwaarden voor ozon, arseen, cadmium, nikkel en benzo(a)pyreen (BaP) te halen. In de praktijk blijken er vooral grenswaardenoverschrijdingen te zijn voor PM10 en NO₂.

In onderstaande tabel zijn de grens- en richtwaarden opgenomen.

* Van toepassing vanaf 1-1-2010 voor wegen waarvan ten minste 40.000 motorvoertuigen per etmaal gebruik maken. Tot 1-1-2010 geldt voor deze wegen als max. uurgemiddelde: 290 µg/m3 met max. 18 keer overschrijding per kalenderjaar.

** Deze norm voor NO is een grenswaarde ter bescherming van ecosystemen. Deze grenswaarde geldt alleen voor grote, ongerepte natuurgebieden (tenminste 1000 km2) die op een afstand van tenminste 20 km zijn gelegen van agglomeraties of 5 km van andere gebieden met bebouwing, inrichtingen en autosnelwegen, waar de vegetatie naar het oordeel van het bevoegde bestuursorgaan bijzondere bescherming behoeft.

***Voor fijn stof en NO₂ gelden tijdelijk verhoogde waarden. Zie daarvoor paragraaf 3.3.3 Relevante ontwikkelingen. 

PM_2,5
Naar aanleiding van de gewijzigde Europese richtlijn luchtkwaliteit zijn in de Wet milieubeheer nu ook normen voor PM_2,5 opgenomen. Het gaat dan om een streefwaarde en een grenswaarde. Er is ook een plandrempel en een blootstellingsconcentratieverplichting vastgelegd. De grenswaarde gaat vanaf 2015 gelden. Besluiten die genomen zijn voor 2015 hoeven niet getoetst te worden aan de grenswaarde in 2015, ongeacht of het besluit ook na 2015 gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit.

Plandrempels

Omdat de grenswaarden voor NO₂ en benzeen gerealiseerd moeten zijn per 1 januari 2010 (uitstel voor NO₂ tot 2015), bevat de aangepaste Wm (art. 5.9 lid 1) naast grenswaarden ook plandrempelwaarden. Een plandrempelwaarde is een zogenaamde overgangswaarde. Bij overschrijding van de plandrempelwaarde is het waarschijnlijk dat de generieke maatregelen (= landelijke beleidsmaatregelen) onvoldoende zullen zijn om aan de grenswaarde te voldoen in het jaar dat deze definitief van kracht wordt. Bij overschrijding van de plandrempel moet de gemeente een luchtkwaliteitsplan (plandrempelplan) opstellen. Daarin staat aangegeven op welke wijze, binnen de gestelde termijn (2010), de grenswaarde wordt gerealiseerd. Deze plannen kunnen bestaan uit of invloed hebben op ruimtelijke ontwikkelingen.

De grenswaarden voor fijn stof (PM₁₀) hadden oorspronkelijk in 2005 gerealiseerd moeten zijn. De Europese Unie heeft uitstel (derogatie) verleend tot 2011. Zie ook relevante ontwikkelingen. Bij een overschrijding van de grenswaarde zijn niet alleen het Rijk maar ook provincies en gemeenten gehouden tot het direct treffen van maatregelen.
Wordt de plandrempel niet overschreden, dan betekent dit niet dat er in de toekomst geen luchtkwaliteitsproblemen meer te verwachten zijn. Het blijft voortdurend nodig om de luchtkwaliteit te meten of door te rekenen. Als de toekomstige grenswaarde wel, maar de huidige plandrempelwaarde niet wordt overschreden, is een luchtkwaliteitsplan niet verplicht. Het luchtkwaliteitsplan voor NO₂ of benzeen valt onder de verantwoordelijkheid van de gemeente.

Zie voor meer informatie over luchtkwaliteitsplannen de InfoMilpagina: Luchtkwaliteitsplannen - regelgeving en de pagina's over het NSL - monitoring en rapportage.

Toetsing

In paragraaf 5.2.4 Wm wordt een (flexibele) koppeling gemaakt tussen ruimtelijke ontwikkelingen en (het behalen van) de grenswaarden voor luchtkwaliteit. In artikel 5.16 Wm wordt aangegeven dat het uitoefenen van bevoegdheden behorend bij bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen, die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit (art. 5.16 Wm, lid 2 onder c), mogen worden uitgeoefend als wordt voldaan aan één of een combinatie van de volgende voorwaarden:

• er geen sprake is van een feitelijke of dreigende overschrijding van een grenswaarde (art 5.16 lid 1 sub a)
• deze, per saldo, niet tot een verslechtering van de luchtkwaliteit leidt (art 5.16 lid 1 sub b)
• deze slechts in ‘niet in betekenende mate’ bijdraagt aan de luchtverontreiniging (art 5.16 lid 1 sub c)
• deze onderdeel is van regionaal programma van maatregelen (conform art 5.13) of van het NSL, dat op 1 augustus 2009 in werking is getreden (art 5.16 lid 1 sub d).

Niet in betekenende mate

Een project draagt ‘niet in betekende mate’ bij aan de luchtverontreiniging als de 3% grens niet wordt overschreden. De 3%-grens is gedefinieerd als 3% van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van fijn stof (PM10) of stikstofdioxide (NO2). Dit komt overeen met 1,2 microgram/m3 voor zowel PM10 als NO2. Zodra voor een van de twee stoffen de 3%-grens wordt overschreden draagt het project wel in betekenende mate bij. Een geplande ruimtelijke ontwikkeling draagt niet in betekenende mate bij aan de luchtverontreiniging als:

• het valt onder de beschrijving in de tabellen met categorieën van gevallen in de Regeling Niet in betekenende mate’, of
• het bevoegd gezag aannemelijk kan maken, bijvoorbeeld door berekeningen, dat de 3% grens niet wordt overschreden.

De uitvoeringsregels behorend bij de aangepaste Wm zijn vastgelegd in algemene maatregelen van bestuur (amvb) en ministeriële regelingen (mr). Daarom zijn de volgende documenten gepubliceerd:

• Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wet milieubeheer (Let op! Deze MvT uit 2006 is te gebruiken als achtergronddocument maar bevat deels verouderde informatie. MvT is niet meer geactualiseerd op basis van de laatste uitgangspunten in wet- en regelgeving)
• algemene maatregel van bestuur ‘niet in betekenende mate’ (NIBM) (Stb. 2007, 440) - publicatie inclusief toelichting
• ministeriële Regeling ‘niet in betekenende mate’ (NIBM) (Stcrt. 2007, 218) - publicatie inclusief toelichting
• ministeriële Regeling ‘beoordeling luchtkwaliteit 2007’ (Stcrt. 2007, 220) - publicatie inclusief toelichting
• ministeriële Regeling ‘projectsaldering luchtkwaliteit 2007’ (Stcrt. 2007, 218) - publicatie inclusief toelichting

Zie verder ook de Handreiking NIBM.

Amvb ‘Gevoelige bestemmingen'

Op 16 januari 2009 is het Besluit gevoelige bestemmingen in werking getreden. Met deze amvb wordt de vestiging van zogeheten ‘gevoelige bestemmingen' - zoals een school - in de nabijheid van provinciale en rijkswegen beperkt. Dit heeft consequenties voor de ruimtelijke ordening.

Het besluit is gericht op bescherming van mensen met een verhoogde gevoeligheid voor fijn stof (PM₁₀) en stikstofdioxide (NO₂), met name kinderen, ouderen en zieken. Daartoe voorziet het besluit in zones waarbinnen luchtkwaliteitsonderzoek nodig is: 300 meter aan weerszijden van rijkswegen en 50 meter langs provinciale wegen, gemeten vanaf de rand van de weg. Waar in zo'n onderzoekszone de grenswaarden voor PM₁₀ of NO₂ (dreigen te) worden overschreden, mag het totaal aantal mensen dat hoort bij een ‘gevoelige bestemming' niet toenemen. Dit wordt bereikt door op zo'n plek de vestiging van bijvoorbeeld een school niet toe te staan. Bij uitbreidingen van bestaande gevoelige bestemmingen is een eenmalige toename van maximaal 10% van het totale aantal blootgestelden toegestaan.
 
Is (dreigende) normoverschrijding niet aan de orde, dan is er ook geen bouwverbod voor gevoelige bestemmingen binnen de onderzoekszone. Wel moet in die situaties de locatiekeuze goed gemotiveerd worden; dat gebeurt in de context van de goede ruimtelijke ordening.

Inventariserend of uitgebreid luchtkwaliteitsonderzoek

Wanneer in een bestemmingsplan een ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, moet eerst onderzocht worden of deze ontwikkeling effect heeft op de luchtkwaliteit. Met een luchtkwaliteitsonderzoek moet worden aangetoond wat het effect van zo'n ontwikkeling op de luchtkwaliteit is. Een luchtkwaliteitsondezoek kan grofweg worden ingedeeld in inventariserende onderzoeken en uitgebreide onderzoeken met berekeningen als onderbouwing.

Een inventariserend onderzoek bevat in ieder geval een overzicht van de heersende luchtkwaliteit en de geplande ontwikkelingen in het nieuwe bestemmingsplan. Dit onderzoek zal altijd gedaan moeten worden om afwegingen te kunnen maken bijvoorbeeld over de noodzaak van nader uitgebreid onderzoek. Zo'n inventariserend onderzoek kan bijvoorbeeld gebruikt worden bij het bestemmen van een nieuw natuurgebied of een waterberging. Zo'n ontwikkeling heeft waarschijnlijk geen effect of zelfs een positief effect op de luchtkwaliteit. Met het inventariserend onderzoek, dat ook kwalitatief van aard kan zijn, kan dit gemotiveerd worden. Daarnaast biedt artikel 5.16 Wm een aantal mogelijke situaties waarbij wel sprake kan zijn van een (geringe) verslechtering van de luchtkwaliteit, maar toch alleen een inventariserend onderzoek nodig is. Het gaat dan om de projecten die zijn opgenomen in het NSL en ‘niet in betekenende mate' projecten die zijn aangewezen in de Regeling niet in betekenende mate.

Wanneer het nieuwe bestemmingsplan een negatief effect kan hebben op de luchtkwaliteit moet een uitgebreid luchtkwaliteitsonderzoek worden uitgevoerd. Het onderzoek zal moeten aantonen dat voldaan kan worden aan de grenswaarden, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer of aan een van de andere gronden uit artikel 5.16 Wm. Hoe en waar precies gerekend moet worden wordt in de volgende paragrafen behandeld. 

Vaststellen luchtkwaliteit

De concentraties van luchtverontreinigende stoffen in de buitenlucht kunnen worden gemeten en/of berekend met rekenmodellen. De criteria voor en eisen aan metingen en berekeningen zijn vastgelegd in de Regeling ‘beoordeling luchtkwaliteit 2007’. Berekeningen zijn bij uitstek geschikt om ook voorspellingen te doen over toekomstige concentraties en kunnen daarom goed gebruikt worden bij het in kaart brengen van de luchtkwaliteit ten behoeve van toetsing van ruimtelijke plannen. In de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 zijn drie standaard rekenmethodes (SRM’s) beschreven.

• Methode 1 (SRM 1) is bedoeld voor berekeningen aan wegen in het stedelijke gebied (bebouwde kom).
• Methode 2 (SRM 2) is ontwikkeld voor berekeningen aan wegen in het open veld.
• Methode 3 (NNM) geldt voor de verspreiding van verontreinigde lucht door (industriële) (punt-) bronnen.

In al deze modellen wordt ook rekening gehouden met de achtergrondconcentratie. Het ministerie van VROM maakt jaarlijks de nieuwe invoergegevens bekend (meteo, achtergrondconcentraties, prognoses). Het gebruik van andere modellen of invoergegevens is toegestaan na goedkeuring door VROM. VROM publiceert jaarlijks een lijst met goedgekeurde modellen.

In een aantal gemeenten zijn de resultaten van de luchtkwaliteitberekeningen verwerkt in een Verkeersmilieukaart (VMK). Een Verkeersmilieukaart is een overzichtelijke plattegrond van de stad, waarin de berekende concentraties van luchtkwaliteit en geluidbelasting met kleuren zijn weergegeven. Op basis van de Verkeersmilieukaart is het mogelijk bij het maken van ruimtelijke plannen rekening te houden met de plaatselijke luchtkwaliteit en geluidbelasting.

De wijze waarop berekeningen worden uitgevoerd en het bepalen van het belang van de resultaten voor het project, hangen af van het type onderzoeksvraag. Zo zal een berekening die wordt uitgevoerd om aan te tonen of een project in betekenende mate bijdraagt andere/minder gegevens bevatten dan een berekening die wordt uitgevoerd in het kader van saldering. De Handreiking Meten aan Luchtkwaliteit geeft hierover een nadere uitleg.

Plaats van toetsing

Wanneer de luchtkwaliteit wordt berekend zullen de plaatsen bepaald moeten worden wáár precies gerekend gaat worden. Dat dient op zo'n manier te gebeuren dat ter plaatse een representatief beeld van de luchtkwaliteit ontstaat. Uitgangspunt is dat de luchtkwaliteit wordt vastgesteld op plaatsen waar mensen significant worden blootgesteld (blootstellingscriterium). Daarnaast wordt op grond van het toepasbaarheidsbeginsel een aantal plaatsen uitgezonderd van beoordeling. Dit zijn:

• plaatsen waar het publiek geen toegang heeft en waar geen bewoning is;
• bedrijfsterreinen of terreinen van industriële inrichtingen (hier gelden de ARBO regels). Dit omvat mede de (eigen) bedrijfswoning. Uitzondering: publiek toegankelijke plaatsen; deze worden wél beoordeeld. Toetsing vindt plaats vanaf de grens van de inrichting of bedrijfsterrein
• de rijbaan van wegen, en op de middenberm van wegen, tenzij voetgangers normaliter toegang hebben tot de middenberm.

Significante blootstelling wordt in de Regeling beoordeling luchtkwaliteit gedefinieerd als blootstelling gedurende een periode, die in vergelijking met de middelingstijd van de grenswaarde (jaar, etmaal, uur) significant is. Voor bijvoorbeeld fijn stof is de bepalende grenswaarde de etmaalwaarde. Om te bepalen of de blootstelling significant is moet dus beoordeeld worden of de verblijfstijd van een persoon vergeleken met 24 uur significant is. Een plaats met significante blootstelling kan dan bijvoorbeeld een woning, school of sportterrein zijn.

Rapportage

Naast de (flexibele) koppeling tussen ruimtelijke ordening en (het behalen van) de luchtkwaliteitseisen, bevat Titel 5.2 Wm ook voorschriften (art. 5.9 lid 5) die betrekking hebben op het in kaart brengen en rapporteren van de actuele situatie van de luchtkwaliteit. Ook de planning en voortgang van plannen ter verbetering van de luchtkwaliteit zijn onderdeel van de gevraagde rapportage. Verder geven gemeenten en provincies in dit rapport aan waar de knelpunten liggen. Bij overschrijding van de grens- of plandrempelwaarden dient de gemeente/provincie direct actie te ondernemen om deze overschrijding ongedaan te maken. Bij een overschrijding van de plandrempel voor NO₂ dient de gemeente een luchtkwaliteitsplan (of: plandrempelplan) op te stellen. De rapportages kunnen bij het onderzoek naar mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkeling als informatiebron dienen. Omgekeerd hebben ruimtelijke ontwikkelingen gevolgen voor de rapportage.

Voor gemeenten en provincies die meedoen met het NSL geldt dat gegevens al worden aangeleverd in de monitoring van het NSL. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de monitoringstool. Er hoeft dan geen aparte rapportage meer te worden gemaakt.

Zie voor meer informatie over rapportage de InfoMilpagina's: Rapportage luchtkwaliteit en voor NSL gemeenten: NSL - monitoring en rapportage