5.5 Bestemmingsplan

Het bestemmingsplan

Bij het aspect geur en bedrijven in het bestemmingsplan gaat het erom dat aan de ene kant bronnen van geur worden toegelaten en aan de andere kant geurgevoelige objecten (woningen) worden toegelaten. Bronnen van geur zijn bedrijven zoals een koffiebranderij, een composteerinrichting of een bakker. Daar waar in deze paragraaf gesproken wordt over bedrijf, wordt bedoeld een bedrijf waarbij geuruitstoot aan de orde is, niet zijnde een veehouderij. Voor een veehouderij gelden aparte regels. Het onderwerp geur en veehouderij staat beschreven in hoofdstuk 6.

Wat wordt verstaan onder geurgevoelige objecten is te vinden in paragraaf 5.3.1. Dit zijn onder andere woningen, scholen, bejaardenhuizen en recreatievoorzieningen In dit hoofdstuk komen twee situaties aan bod:

5.5.1 Nieuwbouw en/of uitbreiding van een bedrijf met geurcontour bij bestaande geurgevoelige objecten

Wat moet?

Voor nieuwe situaties moet het bestemmingsplan voorzien in een goede juridische regeling. Tevens bevat het bestemmingsplan de motivatie van de haalbaarheid van de nieuwbouw en/ of uitbreiding van een bedrijf.

Om te komen tot een goede juridische regeling in het bestemmingsplan worden 3 stappen doorlopen:

• 1. Het bepalen van de minimale afstand tussen het bedrijf en bestaande woningen, zodat sprake is van een goed woon- en leefklimaat.
• 2. Het vastleggen van de afstand in de juridische regeling (verbeelding en regels).
• 3.  Een verantwoording van stap 1 en stap 2 in de plantoelichting.

Stap 1: vaststellen afstand:

NeR

Bij een nieuw bedrijf, dat nog niet beschikt over een omgevingsvergunning voor vergunningplichtige inrichtingen, kan bij het vaststellen van de minimale afstand gebruik worden gemaakt van de Nederlandse Emissierichtlijn lucht (NeR). De NeR bevat de Hindersystematiek Geur, bedoeld om bij vergunningverlening BBT vast te stellen. Daarnaast bevat de NeR voor diverse bedrijfstakken een bijzondere regeling met daarin vaste afstanden of de uitgangsgegevens voor het berekenen van contouren. De NeR is een richtlijn, waar in het kader van het bestemmingsplan gemotiveerd, via situatiespecifiek onderzoek, van kan worden afgeweken.

VNG publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering'

Wanneer een bedrijf wel een geuraspect heeft, waarbij geen gebruik kan worden gemaakt van NeR, dan kan gebruik worden gemaakt van de VNG publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering'. Deze uitgave bevat richtafstanden per bedrijfstype ten opzichte van woningen. Over de toepassing van deze uitgave is meer informatie te vinden in deze handleiding bij Achtergronden. Voor de richtafstand van deze uitgave geldt dat sprake is van een richtlijn, waar gemotiveerd van kan worden afgeweken. Voor het bestemmingsplan betekent dit dat wanneer meer specifieke informatie bekend is, bijvoorbeeld een bijzondere regeling uit de NeR, dat deze specifieke informatie voorgaat.

Onderzoek uitvoeren

Voor de bijzondere regelingen van de NeR en de afstanden die zijn opgenomen in ‘Bedrijven en milieuzonering' geldt dat dit richtlijnen zijn. Hier kan gemotiveerd van worden afgeweken. Deze motivatie kan bijvoorbeeld worden verkregen uit een eigen geuronderzoek dat is uitgevoerd.

Omgevingsvergunning voor vergunningplichtige inrichtingen

Bij de uitbreiding van een bestaand en vergund bedrijf is de omgevingsvergunning medebepalend voor het vaststellen van de minimale afstand. In de omgevingsvergunning is de vergunde milieuruimte van het bedrijf vastgelegd. Als het bedrijf wil uitbreiden, zal ook de omgevingsvergunning aangepast moeten worden door het verlenen van een veranderings- of revisievergunning. Voor de nieuwe situatie kan deze omgevingsvergunning worden gebruikt om de minimale afstand te bepalen tussen het bedrijf na uitbreiding en de geurgevoelige objecten. Let op dat voor de uitbreiding, die een nieuwe situatie is, strengere eisen nodig kunnen zijn dan voor een bestaande situatie. Het is daarom nodig om niet alleen te kijken naar de vergunde contour, maar ook naar hoe die tot stand is gekomen: hoeveel hinder is te verwachten bij de vergunde contour? Vinden we zoveel hinder ook acceptabel in een (planologisch) nieuwe situatie?

Activiteitenbesluit

Als een bestaand bedrijf dat onder de reikwijdte van het Activiteitenbesluit valt wil gaan uitbreiden, kan dat alleen als wordt voldaan  aan de eisen van het Activiteitenbesluit (inclusief de hierin opgenomen afstanden).

Stap 2: juridische regeling bestemmingsplan

Nadat de minimale afstand tussen het bedrijf en de woningen is vastgesteld, volgt stap 2: het vastleggen van de minimale afstand in het bestemmingsplan tussen het geurveroorzakend bedrijf en geurgevoelige objecten. Het geurveroorzakende bedrijf zal over het algemeen een bedrijfsbestemming krijgen. In het bestemmingsplan bevinden zich geen geurgevoelige objecten binnen de geurcontour van het bedrijf.

Stap 3: toelichting bestemmingsplan

De toelichting van het bestemmingsplan bevat een paragraaf over geur. Hierin staan de twee bovengenoemde stappen beschreven. Deze verplichting vloeit voort uit artikel 3.1.6 Bro. In dit artikel staat een verwijzing naar artikel 3.2 Algemene wet bestuursrecht. Hierin is geregeld dat het gemeentebestuur bij haar besluitvorming de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart.

Indien de gemeente zelf beleid heeft geformuleerd, bijvoorbeeld via een gemeentelijke verordening, dan dient in de toelichting van het bestemmingsplan worden aangegeven dat de ontwikkelingen passen binnen dit gemeentelijk beleidskader.

Wat kan?

Fysieke ruimte bedrijf vastleggen

Het bestemmingsplan kan de fysieke ruimte vastleggen die een bedrijf krijgt. Er zijn grofweg twee manieren waarop het bedrijf bestemd kan worden. De eerste is het opnemen van een ruime en globale bestemming. Het bedrijf krijgt dan een groot en ruim bouwvlak. Dit is handig om te doen als het wenselijk is om het bedrijf in de toekomst uitbreidingsruimte te geven. Hiermee is overigens nog geen ‘vergunde milieuruimte' aan het bedrijf toegekend. Het geuraspect wordt geregeld via de omgevingsvergunning voor vergunningplichtige inrichtingen of het Activiteitenbesluit. De tweede manier van bestemmen is het opnemen van een ‘smalle' maatbestemming. Hiermee is het bedrijf ruimtelijk begrensd. Bij uitbreiding zal dan weer sprake zijn van een nieuwe planologische situatie. In dit kader worden dan opnieuw de geschetste stappen doorlopen.

Categorie bedrijven regelen

Voor wat betreft de gebruiksmogelijkheden kan in het bestemmingsplan worden geregeld welke categorieën bedrijven zijn toegestaan. Bedrijven kunnen worden ingedeeld in categorieën op basis van de mate van milieubelasting. Zie de VNG publicatie Bedrijven en milieuzonering. Zo kan het bestemmingsplan bijvoorbeeld bedrijven toelaten behorend tot maximaal categorie 4. Dit zijn bedrijven die gemiddeld op een afstand van minimaal 300 meter van woningen dienen te blijven. Het bestemmingsplan bevat dan een Lijst van bedrijfsactiviteiten waarin een opsomming is opgenomen van bedrijven die behoren tot categorie 1 tot en met 4. Ook bij de lijst van bedrijfsactiviteiten gaat het om richtafstanden waar gemotiveerd van kan worden afgeweken. Via deze lijst van bedrijfsactiviteiten kan het bestemmingsplan het aspect geurhinder in enige mate regelen. Stel dat er een probleem is met geurhinder, dan kunnen bedrijven met een sterk geuraspect worden uitgesloten van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten. Op deze manier kan maatwerk worden geleverd met betrekking tot welke bedrijven toelaatbaar zijn. De Lijst van Bedrijfsactiviteiten is specifiek opgesteld per bestemmingsplan.

Ontheffingsmogelijkheden

Via een ontheffingsmogelijkheid kunnen bedrijven worden toegelaten die weliswaar niet zijn opgenomen in de Lijst van Bedrijfsactiviteiten, maar die qua milieubelasting vergelijkbaar zijn met bedrijven die wel zijn toegelaten op basis van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten.

Onderzoek op basis van de NeR is specifieker dan de afstanden uit de VNG publicatie en kan reden zijn om van de afstanden die vermeld staan in d VNG publicatie af te wijken.

Geurcontour

In het bestemmingsplan kan eventueel een geurcontour worden opgenomen en bepaald dat binnen deze geurcontour geen woningen gebouwd mogen worden. Het bestemmingsplan regelt niet de vergunde milieuruimte van een inrichting, maar wel welke - fysieke - ruimte voor welke doeleinden wordt gebruikt. In het SVBP is hiervoor de gebiedsaanduiding ‘milieuzone- geurzone'  opgenomen.

 Wat kan niet?

Het bestemmingsplan kan niet de milieubelasting van een bedrijf regelen anders dan via de Lijst van Bedrijfsactiviteiten, waarbij categorieën van bedrijven toegestaan zijn. Het bestemmingsplan kan niet regelen welke milieumaatregelen een bedrijf moet nemen om te zorgen voor een goed  woon- en leefklimaat. Het bestemmingsplan stelt geen regels aan de bedrijfsvoering van de inrichting. Dit is geregeld via de omgevingsvergunning voor vergunningplichtige inrichtingen.

5.5.2 Het bouwen van geurgevoelige objecten binnen een bestaande geurcontour

Wat moet?

Bij het bouwen van geurgevoelige objecten moet rekening worden gehouden met geurcontouren van bedrijven. Het is niet toegestaan om zonder meer nieuwe geurgevoelige objecten te bouwen binnen de geurcontour van een bestaand bedrijf. Deze verplichting vloeit voort uit de jurisprudentie over een goed woon- en leefklimaat. (RvS 200604926/1, 24 oktober 2007, paragraaf 5.3.)

Om te komen tot een goede juridische regeling in het bestemmingsplan worden 3 stappen doorlopen:

• 1. Het bepalen van de minimale afstand tussen het bedrijf en bestaande woningen, zodat sprake is van een goed woon- en leefklimaat.
• 2. Het vastleggen van de afstand in de juridische regeling (verbeelding en regels).
• 3.  Een verantwoording van stap 1 en stap 2 in de plantoelichting.

Stap 1: vaststellen afstand

Milieuruimte op grond van omgevingsvergunning voor vergunningplichtige inrichtingen of Activiteitenbesluit

Dit houdt in dat eerst onderzocht moet worden welke geurcontour(en) in een gebied aanwezig zijn. Een bestaand bedrijf beschikt over een omgevingsvergunning of het bedrijf valt onder het  Activiteitenbesluit. In de omgevingsvergunning c.q. in het Activiteitenbesluit is opgenomen welke milieuruimte (geurcontour) het bedrijf heeft.

Let op dat voor nieuwe geurgevoelige objecten, dus een nieuwe situatie, strengere eisen nodig kunnen zijn dan voor een bestaande situatie. Het is daarom nodig om niet alleen te kijken naar de vergunde contour maar ook naar hoe die tot stand is gekomen: hoeveel hinder is te verwachten bij de vergunde contour? Vinden we zoveel hinder ook acceptabel in een (planologisch) nieuwe situatie?

Onderzoek

Indien het niet mogelijk is om aan de hand van de bestaande omgevingsvergunning de afstand te bepalen, dan kan via geuronderzoek de minimale afstand tussen het bedrijf en de geurgevoelige objecten worden berekend. Voor dit geuronderzoek kunnen de NeR of de richtlijnen van Bedrijven en Milieuzonering gebruikt worden. Zie stap 1 bij 5.5.1.

Cumulatie

Het kan zijn dat in een gebied meerdere geurbronnen voorkomen. In principe moeten alle geurbronnen en hun geurbelasting inzichtelijk gemaakt worden. Om zeker te stellen dat sprake is van een goed woon- en leefklimaat is kwalitatief onderzoek nodig bij cumulatieve situaties. Een kwantitatieve onderbouwing in de vorm van een berekening van de cumulatieve geurbelasting, kan hiervoor extra informatie geven; dit is specialistenwerk waarvoor geen eenduidige regels bestaan.

Rekening houden met uitbreidingsmogelijkheden bestaande bedrijven

Bij het mogelijk maken van geurgevoelige objecten in een bestemmingsplan kan het voorkomen dat een bestaand bedrijf wordt beperkt om uit te breiden. Hier moet bij het ontwikkelen van geurgevoelige objecten rekening mee worden gehouden. De afstand tussen het bedrijf en de geurgevoelige objecten wordt bepaald door enerzijds de feitelijke geurcontour en anderzijds de mogelijkheden die een bedrijf heeft om nog uit te breiden.

Stel dat de relevante geurcontour van een bedrijf op een afstand van 100 meter ligt en de meest nabij gelegen geurgevoelige objecten liggen op 150 meter. In die situatie zou het bedrijf in principe kunnen uitbreiden. Worden nieuwe geurgevoelige objecten op een afstand van 100 meter gebouwd, dan beperkt dat de uitbreidingsmogelijkheden van het bedrijf. In een dergelijk geval dient de toelichting een motivatie te bevatten met daarin de belangenafweging die heeft plaatsgevonden.

De situatie is anders als in de huidige vergunde situatie nipt wordt voldaan aan de minimale afstand tussen het bedrijf en de geurgevoelige objecten. Stel dat de geurcontour van een bedrijf op 100 meter afstand ligt en geurgevoelige objecten bevinden zich in de huidige situatie eveneens op een afstand van 100 meter. In die situatie heeft het bedrijf feitelijk geen uitbreidingsmogelijkheden meer. Het is dan toelaatbaar om nieuwe geurgevoelige objecten toe te laten die eveneens op een afstand van 100 meter van het bedrijf liggen. In principe vindt geen beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van het bedrijf plaats, want die mogelijkheden waren reeds beperkt. Deze redenering wordt in praktijk veel gebruikt, maar dient wel goed onderbouwd te zijn.

Let wel op dat contouren, anders dan afstandseisen, niet in alle windrichtingen even ver van het bedrijf liggen. Bij contouren kan woonbebouwing in windrichting x mogelijk zijn op 100 m afstand en in windrichting y op bijvoorbeeld 60 of 140 m afstand.

Stap 2: juridische regeling bestemmingsplan

Nadat de minimale afstand tussen het bedrijf en de woningen is vastgesteld, volgt stap 2: het vastleggen van de minimale afstand in het bestemmingsplan tussen het geurveroorzakend bedrijf en geurgevoelige objecten. De geurgevoelige objecten kunnen bijvoorbeeld de bestemming ‘Wonen' krijgen. Deze bestemming mag zich niet binnen een geurcontour bevinden.

Stap 3: toelichting bestemmingsplan

Artikel 3.1.6 Bro regelt dat de toelichting van het bestemmingsplan een verantwoording van de gekozen bestemmingen bevat. Bij de keuze van de bestemmingen moet rekening worden gehouden met de geurcontouren. Het is dus verplicht om in de toelichting van het bestemmingsplan inzichtelijk te maken waar sprake is van geurcontouren en op welke wijze hier rekening mee is gehouden.

Indien de gemeente zelf beleid heeft geformuleerd, bijvoorbeeld via een gemeentelijke verordening, dan dient in de toelichting van het bestemmingsplan worden aangegeven dat de ontwikkelingen passen binnen dit gemeentelijk beleidskader.

Wat kan?

Maatregelen

Het is mogelijk om de geurcontour te verkleinen, bijvoorbeeld door het nemen van maatregelen. Het nemen van maatregelen staat beschreven in paragraaf 5.4. Dit kan alleen als het desbetreffende bedrijf bereid is hieraan mee te werken. De kosten voor het treffen van maatregelen zijn voor de ontwikkelende partij. De maatregelen om de geurcontour te verkleinen moeten gewaarborgd zijn voordat de geurgevoelige bestemming juridisch mogelijk wordt gemaakt. Dit geldt dus ook bij het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid. In de toelichting wordt gemotiveerd op welke wijze het nemen van maatregelen is gewaarborgd. Dit kan bijvoorbeeld via een privaatrechtelijke overeenkomst.

Kostenverhaal

Artikel 6.12 van de Wro regelt dat de kosten van nieuwe ontwikkelingen kunnen worden verhaald op de grondeigenaar. Hiertoe stelt men een exploitatieplan op. De kosten van het wegnemen van geurcontouren kunnen in het exploitatieplan worden opgenomen. In artikel 6.2.4 Bro staat vermeld dat kosten van maatregelen, mede inbegrepen het beperken van milieuhygiënische contouren meegerekend kunnen worden. Het opstellen van een exploitatieplan is verplicht, tenzij de kosten anderszins kunnen worden verhaald, bijvoorbeeld via een privaatrechtelijke overeenkomst.

Geurcontouren op verbeelding

Het is mogelijk om geurcontouren op de verbeelding te zetten. Op deze manier is eenvoudig te achterhalen waar geurcontouren liggen. Het nadeel van het opnemen van geurcontouren op de plankaart, is dat geurcontouren tussentijds kunnen wijzigen. Daarom is het aan te bevelen om in het bestemmingsplan een wijzigingsmogelijkheid op te nemen om de geurcontour te vergroten of te verkleinen.

Ontheffingsmogelijkheden

In het bestemmingsplan kunnen ontheffingsmogelijkheden, wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsverplichtingen opgenomen worden, de zogenaamde flexibiliteitsbepalingen. In principe geldt voor de flexibiliteitsbepalingen ook dat geen situatie mag ontstaan die strijdig is met de genoemde regelgeving en jurisprudentie. De flexibiliteitsbepalingen kunnen wel worden gebruikt in combinatie met de voorwaarde dat sprake moet zijn van een goed woon- en leefklimaat. (zie bij Wat kan?) De toelichting van het bestemmingsplan bevat tevens informatie over de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van de flexibiliteitsbepalingen.

Wijzigingsmogelijkheden

Verder kunnen wijzigingsmogelijkheden in het bestemmingsplan worden opgenomen, waarbij als voorwaarde is opgenomen dat sprake moet zijn van een goed woon- en leefklimaat. Stel een gemeente is een woongebied aan het ontwikkelen en over een gedeelte van het woongebied ligt een geurcontour. Het is wenselijk om het totale stedenbouwkundige plan voor het woongebied op te nemen in één bestemmingsplan. De woningen die binnen de geurcontour zijn gepland, kunnen op basis van regelgeving en jurisprudentie nog geen woonbestemming krijgen. Van het bedrijf is bekend dat dit op termijn zal stoppen. In het bestemmingsplan kan dan een wijzigingsbevoegdheid worden opgenomen. Deze wijzigingsbevoegdheid regelt dat de bestemming gewijzigd kan worden in de bestemming ‘Woongebied' onder voorwaarde dat sprake is van een goed woon- en leefklimaat of indien de geurbron is weggenomen. Voorkomen moet worden dat zich weer een nieuw bedrijf (geurbron) kan vestigen. Er mag dus geen bedrijfsbestemming meer liggen op de locatie. Dit kan binnen het bestemmingsplan geregeld worden door tevens een wijzigingsbevoegdheid op te nemen, waarmee de bestemming ‘bedrijf' van de plankaart kan worden verwijderd.

Uitwerkingen

Daarnaast kan in het bestemmingsplan worden bepaald dat het plan verder kan worden uitgewerkt, de zogenaamde uitwerkingsplicht. Bij het opnemen van een uitwerkingsplicht ( RvS 200705533/1, 10 september 2008, paragraaf 5.3.3) moet duidelijk zijn dat de plandelen met een uit te werken bestemming zodanig binnen de planperiode (10 jaar) verwezenlijkt kunnen worden dat sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

Wat kan niet?

Het is in principe niet mogelijk om de realisatie van geurgevoelige objecten in een geurcontour mogelijk te maken. Voor het maken van uitzondering zullen zeer zwaarwegende belangen aan de orde moeten zijn.