Ruimtelijke ordening en milieu: blijvende aandacht nodig

Integratie ruimtelijke ordening en milieu

Op de weg naar afstemming in de wetgeving van ruimtelijke ordening en milieu zorgde de Wet geluidhinder eind jaren tachtig van de vorige eeuw voor een belangrijke doorbraak. In die wet vond een expliciete koppeling plaats tussen de eisen van de Wet geluidhinder en plannen en instrumenten van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Daarnaast hebben diverse gerechtelijke uitspraken de integratie van ruimtelijke ordening en milieu benadrukt en bevorderd.

Bij de verschillende milieuonderwerpen in deze Handreiking wordt informatie gegeven over de relevantie en doorwerking in ruimtelijke plannen. Veelal kan door afstand aan te houden (zoneren) tussen milieugevoelige en milieubelastende functies invulling worden gegeven aan het milieubeleid. De noodzakelijke of gewenste milieukwaliteit wordt op deze wijze ruimtelijk vertaald via verbeelding en regels in het ruimtelijk plan.

De werkelijkheid is echter complex. Als uitgangspunt is er een bestaande situatie, die vaak de nodige knelpunten oplevert, voor de realisering van een ruimtelijk plan. Besluitvorming over ruimtelijke plannen vraagt altijd om een integrale afweging tussen vele, soms tegenstrijdige, belangen. Maar een zorgvuldige afweging tussen al of niet tegenstrijdige belangen is vaak niet voldoende. Juist het zoeken naar oplossingen, waarbij de verschillende belangen naast elkaar in plaats van ten koste van elkaar tot hun recht komen, is de uitdaging. Hierbij zijn veel private en publieke partijen betrokken. Afstemming tussen deze partijen is cruciaal: geen wedijver maar samenwerking. Milieuzonering van bedrijfsterreinen is hiervan een illustratie. Een goede milieuzonering is immers behalve voor het milieu ook bedrijfseconomisch van groot belang: 'het juiste bedrijf op de juiste plek'.

In veel gevallen is een tweesporenbeleid noodzakelijk, waarbij zowel de instrumenten van de ruimtelijke ordening als dat van de milieuwetgeving (algemene regels van het Rijk en een omgevingsvergunning voor een vergunningplichtige inrichting verstrekt door provincies en gemeenten) worden gebruikt. Ook hier weer het voorbeeld van de milieuzonering van bedrijfsterreinen. Met een goede ruimtelijke (milieu)zonering in een bestemmingsplan wordt voorkomen dat plannen voor, bijvoorbeeld een nieuwe woonwijk er voor zorgt dat er geen mogelijkheden meer zijn voor uitbreiding van bedrijfslocaties. Dit wordt ook wel de 'omgekeerde werking' genoemd. Deze omgekeerde werking verdient steeds bijzondere aandacht in het ruimtelijk afwegingsproces.
Forbo Krommenie: een voorbeeld hoe de ‘omgekeerde werking' kan uitpakken.

In Krommenie zijn plannen ontwikkeld om in een gebied grenzend aan een bedrijventerrein woningbouw te realiseren. De plannenmakers zijn zich bewust van de fabriek (Forbo) in de nabije omgeving, maar brengen de milieucontouren niet of onvoldoende in beeld. De bouwplannen worden nader uitgewerkt en het bestemmingsplan wordt in procedure gebracht. De fabriek maakt echter bezwaar tegen de bouwplannen. De milieuruimte blijkt onvoldoende te zijn gerespecteerd: de woningen worden als het ware in de milieuruimte van de fabriek gebouwd. Er volgt een rechtszaak. De rechter maakt in zijn uitspraak korte metten met de plannenmakers: het bouwproject wordt stilgelegd!

Gebiedsgerichte benadering

Naast de afstemming in wet- en regelgeving, heeft ook het concept van de gebiedsgerichte benadering een belangrijke bijdrage geleverd aan de integratie tussen ruimtelijke ordening en milieu. Gebiedsgericht beleid is ontstaan omdat er in veel gevallen sprake is van cumulatie van problemen, die door het generieke beleid niet voldoende konden worden opgelost. Maatwerk op gebiedsniveau werd dus noodzakelijk. Vrijwel nooit is er sprake van één probleem, dat door sectorale wetgeving zou kunnen worden aangepakt. In vrijwel alle gebiedsprojecten in Nederland zijn veel milieu- en ruimtelijke problemen tegelijk aan de orde in onderlinge samenhang. Die samenhang bepaalt in belangrijke mate de leefkwaliteit. Een gebiedsgerichte aanpak doet recht aan die samenhang.

Binnen de gebiedsgerichte benadering passen overheden steeds meer interactieve planvorming toe. Hierbij nemen de verschillende belanghebbenden in het gebied in een vroeg stadium in dialoog met de overheid deel aan het tot stand komen van de plannen. Daarmee worden de verschillende belangen (milieu, natuur, economie, ruimte) in een vroeg stadium zichtbaar, mede door de inbreng van de belanghebbenden. Een gestructureerd communicatieproces voor alle deelnemers is hierbij van groot belang.

Crisis- en herstelwet

Op 31 maart 2010 is de Crisis- en herstelwet (Chw) in werking getreden. De Chw omvat twee categorieën van maatregelen:

1. Tijdelijke maatregelen voor aangewezen (categorieën van) projecten en bevoegdheden
2. Permanente wijzigingen van bijzondere wetten en lagere regelgeving

De permanente wijzigingen zijn voor zover van belang aangepast in de hoofdstukken over de diverse milieuonderwerpen.

De kern van de tijdelijke maatregelen in de Chw is dat met nieuwe en/of aangepaste (versnelde) procedures doelgericht wordt gewerkt aan werkgelegenheid en duurzaamheid. Met deze wet is via een aantal nieuwe voorzieningen voor een aantal situaties een verdergaande integratie van ruimtelijke ordening en milieu mogelijk. De kans, dat onderdelen uit deze wet permanent worden is groot. Vooralsnog gelden de tijdelijke maatregelen tot 1 januari 2014.

In bijlage I van de Chw zijn categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten opgenomen en in bijlage II van de Chw zijn concrete ruimtelijke en infrastructurele projecten opgenomen. Voor de projecten uit de bijlagen zijn een aantal bestuursrechtelijke mogelijkheden uit de Chw van toepassing. Daardoor kan een versnelde ontwikkeling of verwezenlijking plaats vinden, vooral door versnelling in de fase bij de bestuursrechter. Voor de concrete projecten uit bijlage II is bovendien niet noodzakelijk, dat in het kader van het maken van een milieueffectrapport alternatieven onderzocht hoeven worden.
Bij ruimtelijke plannen zal dus eerst gekeken moeten worden of het onder plan onder de genoemde bijlagen valt want dan is de Chw van rechtswege van toepassing.

Naast de procedurele versnellingen worden bij de tijdelijke maatregelen uit de Chw zes bijzondere voorzieningen geïntroduceerd, namelijk:

• ontwikkelingsgebieden
• innovatie,
• radarzonering
• tijdelijke verhuur te koop staande woningen
• versnelde uitvoering van bouwprojecten
• versnelde uitvoering van lokale en (boven)regionale projecten met nationale betekenis.

Voor wat betreft de integratie van ruimtelijke ordening en milieu zijn vooral ontwikkelingsgebieden en innovatie van belang. De ontwikkelingsgebieden en innovatieve experimenten worden bij algemene maatregel van bestuur aangewezen.

Ontwikkelingsgebieden

Met ontwikkelingsgebieden wordt de mogelijkheid geboden om in aangewezen gebieden flexibeler om te gaan met de beschikbare milieuruimte. Dit heeft als doel om bijvoorbeeld ruimte te creëren voor nieuwe bedrijven of voor nieuwe functies zoals wonen.

Het instrument van ontwikkelingsgebied moet betrekking hebben op een bestaand stedelijk gebied of een bestaand bedrijventerrein. Er is een verplichting voor de gemeenteraad om een gebiedsontwikkelingsplan vast te stellen dat deel uitmaakt van het bestemmingsplan. Het ontwikkelingsplan fungeert als een planmatig afwegingskader. Het resultaat van de afweging bestaat uit een serie geselecteerde en onderbouwde maatregelen waarmee de vereiste milieuruimte kan worden vrijgemaakt. De vergrote flexibiliteit komt tot stand omdat meer maatregelen mogelijk worden dan onder bestaande regelgeving. Daarbij geldt wel dat uiterlijk na tien jaar alsnog moet worden voldaan aan in de wet of krachtens de wet gestelde milieukwaliteitsnormen. Er kan niet worden afgeweken van de Europese regelgeving. Voor ontwikkelingsgebieden zijn een aantal bestuursrechtelijke mogelijkheden uit de Chw van toepassing, waardoor een versnelde ontwikkeling of verwezenlijking plaats vindt, vooral in de fase bij de bestuursrechter. Voor uitgebreidere informatie zie de subsite Crisis- en herstelwet: Ontwikkelingsgebieden.

Innovatieve experimenten

Innovatieve ontwikkelingen stuiten nu soms op grenzen in regelgeving, ook op het gebied van de ruimtelijke inpassing. Met het instrument van innovatieve experimenten kan afgeweken worden van in de Chw genoemde regelgeving, mits het voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis én aan de duurzaamheid. Bij amvb kan worden afgeweken van de volgende wetten of bijbehorende amvb's:

1. Elektriciteitswet 1998, voor zover dat geen gevolgen heeft voor de opbrengst van de energiebelasting, bedoeld in de Wet belastingen op milieugrondslag
2. Warmtewet
3. Waterwet, met uitzondering van hoofdstuk 5, art. 6.5, aanhef en onder c, juncto paragraaf 2 van hoofdstuk 6
4. Wabo
5. Wet ammoniak en veehouderij
6. Wet bodembescherming
7. Wet geluidhinder
8. Wet geurhinder en veehouderij
9. Wet inzake de luchtverontreiniging
10. Wet milieubeheer met uitzondering van art 5.2b en titel 5.2
11. Wet ruimtelijke ordening
12. Woningwet.

De Europese regelgeving moet daarbij wel in acht worden genomen.

Voor uitgebreidere informatie over innovatie zie de subsite Crisis- en herstelwet: Innovatie.

Milieukwaliteitseisen in het bestemmingsplan?

Het bestemmingsplan is het resultaat van een integrale ruimtelijke afweging, waarbij ook alle milieuonderwerpen worden meegewogen. Welke milieuonderwerpen vanuit een duurzame ruimtelijke ordening voor een plangebied van belang zijn, moet per plan in beeld worden gebracht, in een zo vroeg mogelijk stadium.

De essentie en het gewicht van milieuonderwerpen is afhankelijk van het gebied en de opgave en eventuele wettelijke eisen. Het fundament daarvoor is art. 3:2 Awb, dat bestuursorganen verplicht om bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en belangen. In art. 3.1.6 Bro wordt dit voor de toelichting op het bestemmingsplan uitgewerkt. Het komt er op neer dat het bestuursorgaan wordt verplicht om bij de voorbereiding van het bestemmingsplan te onderzoeken welke waarden bij het plan in het geding zijn en wat de gevolgen van het plan zijn voor deze waarden. Aanwijzingen voor de relevantie van onderwerpen kunnen ook volgen uit specifieke wetgeving, zoals de Wet geluidhinder (Wgh).

De wijze waarop de milieuonderwerpen vervolgens doorwerken in een bestemmingsplan zijn verschillend. Regelmatig doet zich de vraag voor of milieueisen ook rechtstreeks in een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen. Men spreekt dan vaak over het opnemen van milieukwaliteitseisen in een bestemmingsplan.

De memorie van toelichting van de Wro omschrijft het begrip kwaliteitseis als volgt: ‘wettelijke eis die zich primair richt tot de overheid en waarin met behulp van een kwaliteitswaarde wordt voorgeschreven aan welke kwaliteit een onderdeel van de omgeving op een bepaald moment moet voldoen'. De eis richt zich tot het bevoegd gezag, waarbij eisen worden gesteld aan de besluitvorming door het bevoegd gezag. Milieukwaliteitseisen zijn dus niet rechtstreeks bindend voor burgers maar binden uitsluitend de betrokken overheidsorganen. Deze overheden moeten de eis in acht nemen. Bijvoorbeeld met een gemeentelijke milieukwaliteitseis kan de gemeenteraad eisen stellen aan de besluitvorming van het college van Burgemeester en Wethouders.

Het Rijk en de provincie kunnen milieukwaliteitseisen stellen in een amvb respectievelijk milieuverordening (op grond van hoofdstuk 5 Wm). Ook biedt de Wro het Rijk en de provincie de mogelijkheid bij amvb c.q. verordening ruimtelijk relevante kwaliteitseisen te stellen voor bestemmingsplannen (artikelen 3.37, 4.1 en 4.3). De gemeente (of provincie) moet dergelijke eisen vervolgens bij de planvorming in acht nemen (norm) of hiermee rekening houden (streefwaarde of -kwaliteit).

De mogelijkheid tot het opnemen van milieukwaliteitseisen in bestemmingsplannen is beperkt. Het direct of rechtstreeks doorvertalen is veelal niet mogelijk. In zijn algemeenheid geldt dat er slechts kwaliteitsonderwerpen worden opgenomen, voor zover zij relevant zijn voor de fysieke leefomgeving, dus een ‘fysiek element' bevatten (art. 3.1 Wro). Dit betekent dat de regels in het bestemmingsplan rechtstreeks betrekking moeten hebben op het ruimtebeslag van de gronden zelf of effect hebben op het grondgebruik van nabijgelegen gronden.

Normen die niet in bestemmingsplannen passen zijn: normen die betrekking hebben op mobiele of niet concreet individualiseerbare, lokaliseerbare bronnen, oorzaken of activiteiten, die (louter) milieu-effecten hebben op een groter schaalniveau dan het betreffende bestemmingsplangebied.

In theorie zou het mogelijk zijn milieu-(beschermings-) normen in bestemmingsplannen op te nemen bij effecten van activiteiten en bronnen binnen het bestemmingsplangebied op de omgevingskwaliteit van dat gebied, waarbij de effecten uitsluitend toegeschreven moeten kunnen worden aan bronnen binnen het bestemmingsplangebied. Tevens moeten activiteiten of bronnen beïnvloedbaar of beheersbaar zijn door het treffen van bron- of effectgerichte maatregelen door de bestemmingsplanautoriteit.

Welke milieukwalteitseisen moeten doorwerken in een bestemmingsplan?

Het Rijk heeft voor lucht, geluid en externe veiligheid kwaliteitseisen gesteld. Zo moeten bijvoorbeeld de grenswaarden die zijn vastgesteld op basis van de Wet luchtkwaliteit, bij bevoegdheden bij of krachtens de Wro in acht worden genomen (zie art. 5.16 Wm). In het kader van de Wet geluidhinder (ex artikel 3.3.1, lid 2 Bro) is bijvoorbeeld bepaald dat de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, die bij de uitwerking of wijziging van een bestemmingsplan geldt, in acht worden genomen. Een ander voorbeeld van milieukwaliteitseisen is het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Een aantal activiteiten en bedrijfstypen valt onder het Bevi. Hiervoor moet vooraf toetsing plaatsvinden in het kader van externe veiligheid. Zoneringen die voortkomen uit de toetsing worden opgenomen in het bestemmingsplan. Het betreft hier een directe doorwerking van milieukwaliteitseisen in het bestemmingsplan.

Provincies kunnen eisen stellen in de provinciale milieuverordening, bijvoorbeeld voor stilte- of grondwaterbeschermingsgebieden. Deze gebieden moeten worden opgenomen in het bestemmingsplan, omdat deze extra eisen met zich mee (kunnen) brengen voor de bestemde functies.

Voor het stellen van strengere milieukwaliteitsnormen op gemeentelijk niveau bestaat op basis van de Wet milieubeheer geen expliciete bevoegdheid. Dat wil niet zeggen dat het stellen van strengere gemeentelijke milieukwaliteitsnormen niet mogelijk is. Het vaststellen van strengere milieukwaliteitsnormen bij gemeentelijke verordening is echter wel aan grenzen verbonden. Voor het stellen van strengere milieukwaliteitsnormen is met de name de bovengrens van belang; het gemeentebestuur kan geen strengere milieukwaliteitsnormen stellen voor een onderwerp als hogere milieukwaliteitsnormen voor hetzelfde onderwerp uitputtend zijn.

Wat kan niet?

Wat niet via het ruimtelijk spoor geregeld kan worden zijn de technische milieuvoorzieningen, die -gegeven een bepaalde locatie door een bedrijf getroffen moeten worden. Hierin voorziet de milieuwetgeving. De Kroon formuleerde dit nogal eens als volgt: 'Het bestemmingsplan regelt de ruimtelijke consequenties in het weren dan wel het toelaten van bedrijven in het algemeen in een bepaald gebied. De milieuwetgeving bevat regelen met betrekking tot de milieuhygiënische gevolgen van de vestiging of de aanwezigheid van een specifiek bedrijf, dat ingevolge een bestemmingsplan op een bepaalde plaats in het algemeen toelaatbaar wordt geacht' (onder andere KB Zutphen, 16 juni 1988 nr. 32).

Wanneer een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een vergunningplichtige inrichting leidt tot een afwijking van het bestemmingsplan, dan zal ook het afwijken van het bestemmingsplan als onderdeel van de omgevingsvergunning moeten worden aangevraagd.

Vaststaat dat de gemeente te allen tijde aan wet- en regelgeving (Europese, landelijke en provinciale) moet voldoen en hiervan niet kan afwijken. Het opnemen van specifieke (strengere) eisen, die behalve het eigen bestuur ook de burgers bindt (rechtstreekse werking) is alleen mogelijk als hiervoor ook een juridische grondslag is.

In een specifiek geval kan het voorkomen dat de wet- en regelgeving niet passend zijn voor de door de gemeente gewenste situatie. Als het provinciale normen betreffen, kan op grond van de wijzigingbevoegdheid van de Interimwet Stad- en Milieubenadering, de gemeente afwijken van de provinciale normen na een afwegingproces en goedkeuring door Gedeputeerde Staten.

Hoe komen milieuonderwerpen in een bestemmingsplan?

Milieuonderwerpen kunnen in het bestemmingsplan terecht komen door:

1. Directe doorwerking. Er is sprake van directe doorwerking bij het opnemen van concrete bepalingen in de planregels van het bestemmingsplan. Deze bepalingen voorzien direct in de toelaatbaarheid van bouwwerken en het gebruik van de grond. Zoals hiervoor is aangegeven zijn de mogelijkheden hiervoor beperkt.
2. Indirecte doorwerking. Van indirecte doorwerking is sprake bij het vertalen van beleidsstukken en onderzoeken naar het bestemmingsplan. Bijvoorbeeld door woningbouw niet direct langs een bedrijventerrein te realiseren of een woonwijk niet te realiseren in een laaggelegen gebied met hoge natuurwaarden. Dit is in feite de meest gangbare en geaccepteerde werkwijze om een duurzame ruimtelijke ontwikkeling te realiseren.

Veel potentiële conflictsituaties waarbij milieuonderwerpen in het geding zijn, kunnen worden voorkomen door toepassing van zonering. Milieuzonering is het aanbrengen van een noodzakelijke ruimtelijke scheiding tussen milieubelastende en milieugevoelige functies ter bescherming of vergroting van de leefkwaliteit. Bij integrale milieuzonering wordt bovendien rekening gehouden met cumulatieve effecten. Bij ruimtelijke scheiding kan een uitwaartse of inwaartse zonering worden gehanteerd.

Door te zoneren kunnen milieuonderwerpen indirect doorwerken in het bestemmingsplan en vormt een ruimtelijk middel voor het invullen en beheren van de ruimte. Hierbij wordt een scheiding tussen verschillende, vaak zich niet met elkaar verdragende, functies aangehouden. Vanwege dit ruimtelijk structurerend karakter kan een zonering in het bestemmingsplan juridisch worden vastgelegd. Zonering is met name preventief van aard.

Uitwaartse zonering gaat uit van de milieubelastende functie, met als doel milieugevoelige functies in de omgeving te weren. In de zone rondom de belastende functie gelden beperkingen voor milieugevoelige functies en voor milieubelastende activiteiten. Bij inwaartse zonering wordt vanuit de gevoelige functie een beschermende bufferzone gecreëerd. Dit kan tot gevolg hebben dat bij de invulling van een bedrijventerrein minder belastende activiteiten op kleine afstand en meer belastende activiteiten op grotere afstand worden toegelaten.

Milieuzonering kan dus extra ruimte vragen, bijvoorbeeld ten behoeve van externe veiligheid of luchtkwaliteit, maar kan ook leiden tot een betere indeling van de ruimte en daarmee juist tot een zuiniger ruimtegebruik (bijvoorbeeld inwaartse zonering van een bedrijventerrein).

Voor milieuzonering is de VNG publicatie Bedrijven en Milieuzonering een belangrijk standaardwerk. Ook in deze Handreiking wordt de VNG-publicatie vaak aangehaald. De publicatie geeft voor vele bedrijfstakken en installaties aan welke milieuonderwerpen een rol kunnen spelen en welke gemiddelde afstanden tot de woonbebouwing 'passend' zijn. De VNG publicatie is daarmee een onmisbaar hulpmiddel in de bestemmingsplanpraktijk. Als gevolg van jurisprudentie heeft de publicatie bijna de status van 'pseudo-wetgeving' gekregen waarvan slechts gemotiveerd kan worden afgeweken (ABRvS 13 mei 1997, BR 1997, 830 én ABRvS 3 april 2001, JM 2001, nr. 85 ). Uit jurisprudentie (zaaknummer 200809208/1/R1) blijkt tevens dat de bouwstenen (richtafstandenlijst, omgevingstypen en functiemenging) correct moeten worden toegepast.

De milieukwaliteitsambities van een gemeente kunnen vooraf worden vastgesteld door de gemeenteraad (zelfbinding), bijvoorbeeld in een structuurvisie. Per deelgebied kunnen er verschillende ambities gelden. Door de ambities te verankeren in de uitwerkingsbevoegdheid van het bestemmingsplan richt de gemeenteraad (als vaststeller van het globale bestemmingsplan) zich hiermee tot burgemeester en wethouders.

Ook de ontheffings-/wijzigingsbevoegdheid kan gecombineerd worden met een milieukwaliteitseis. Bijvoorbeeld door te regelen dat een bestemming gewijzigd kan worden naar een andere bestemming, mits daarbij de milieukwaliteit blijft voldoen aan de waarde, zoals opgenomen in de milieukwaliteitseis (een wijziging van een agrarische bestemming naar glastuinbouw is slechts toegestaan mits donkerte in acht wordt genomen : lichthinder Schouwen Duiveland).

Er is jurisprudentie over een bestemming Zwembad. Dit zwembad mag worden verwezenlijkt mits de geluidimmissie op de omgeving (wonen) niet toeneemt tot meer dan 50 dB. Dit is een aan een bestemming gerelateerde norm, ook wel genoemd "milieubeschermingsnorm". Essentieel is dat de bron er nog niet is. De norm richt zich tot de initiatiefnemer voor de bouw van het zwembad. Deze discussie of dit wel of niet mag is nog niet uitgewoed.

Ontwikkelingen

Amvb ruimte (in voorbereiding)

Met de amvb Ruimte wordt het nationale belang geborgd. De onderwerpen van de voormalige Planologische Kern Beslissingen worden in de amvb Ruimte verwerkt. Het betreft vooral onderwerpen op het gebied van zuinig ruimtegebruik, bescherming van kwetsbare gebieden en wateroverlast. Concrete voorbeelden van onderwerpen uit de amvb ruimte zijn de Waddenzee en de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). De minister geeft in de amvb Ruimte directe regels voor bestemmingsplannen en indirecte regels wanneer een nadere uitwerking of detaillering in provinciale verordeningen nodig is. In de provinciale verordeningen worden dan weer regels gegeven voor de inhoud van bestemmingsplannen. Het is nog onduidelijk wanneer de amvb Ruimte in werking zal treden.

Algemene verwijzingen

• Milieu in ruimtelijke plannen (uitgave van: Projectbureau MILO / VNG, IPO en VROM)
• Bedrijven en milieuzonering (uitgave van: Vereniging Nederlandse Gemeenten)
• Voorbeelden Borging Milieu in RO