Lex Michiels

“Regionale Uitvoeringsdiensten bieden kans om milieubeleid beter uit te voeren”

Lex Michiels is hoogleraar Bestuursrecht, in het bijzonder Handhavingsrecht. Hij maakte deel uit van de commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving (commissie Mans). Een van de aanbevelingen was de oprichting van Regionale Uitvoeringsdiensten. “Door samen te werken, wordt het proces van vergunningverlening en handhaving transparant en effectiever.” Michiels over ontwikkelingen in de milieuwet- en regelgeving en de functie van Regionale Uitvoeringsdiensten.

Spanningsveld milieuregelgevingen

Gevraagd naar zijn visie op de ontwikkelingen in de milieuwet- en regelgeving, zegt Michiels: “Om te beginnen is er een spanningsveld tussen de Europese milieuregelgeving en de Nederlandse milieuwetgeving. In Nederland vindt een ontwikkeling plaats van sectorale wetgeving naar integrale wetgeving, en daarmee een integratie van milieuhygiëne en omgevingsrecht. Deze ontwikkeling vindt op Europees niveau niet of nauwelijks plaats, terwijl de Europese richtlijnen wel het kader vormen voor ons milieurecht.”

“Afstemming tussen de verschillende onderdelen van het omgevingsbeleid en vereenvoudiging van procedures voor de burger is prima. Maar achter de schermen moet het bevoegd gezag wel alle belangen meewegen en grenzen durven stellen.”

Integrale omgevingswetgeving niet altijd goed

Michiels zet nog een kanttekening bij de ontwikkeling naar integrale omgevingswetgeving. “We kennen nu een procedureel geïntegreerd toetsingskader, waardoor er geen afzonderlijke toetsingskaders meer zijn voor de verschillende aspecten van omgevingsgerichte activiteiten. Dat is op zichzelf goed. Wat de burger interesseert is of hij bijvoorbeeld een weg mag aanleggen, een fabriek mag oprichten of een boom mag kappen. Regering en parlement streven echter ook naar inhoudelijk integratie: het belang van milieuhygiëne gaat dan op in het omgevingsbelang.” Kunnen we de claim waarborgen dat die ontwikkeling naar integrale wetgeving mede plaatsvindt in het milieubelang? “Het lijkt mij van niet,” zegt Michiels. “In de politiek heerst het idee ‘Ruim baan voor de vrije jongens!’ Economische activiteiten - zoals bouwen - worden intrinsiek goed gevonden, terwijl natuur en milieu hinderlijke randvoorwaarden stellen. Bestuurders die dat vinden moeten er eerlijk voor uit komen dat ze andere prioriteiten stellen dan het belang van natuur en milieu.”

“Ik vind het dus op zich prima dat er een vorm van afstemming plaatsvindt tussen de verschillende onderdelen van het omgevingsbeleid. Ook het vereenvoudigen van procedures voor de burger, dus aan de voorkant van het proces, is een goede ontwikkeling,” gaat Michiels verder. “Maar achter de schermen moet het bevoegd gezag wel alle belangen meewegen, en moet het ook grenzen durven stellen. Het is echter de vraag of dit in de praktijk altijd gebeurt. Integrale wet- en regelgeving is daarom over het geheel bezien niet per definitie een goede ontwikkeling.”

Teveel algemene regels

Michiels stelt dat bijna alles onder algemene regels wordt gevangen. Die ontwikkeling schiet wel erg ver door, vindt de hoogleraar. “Straks zijn er nauwelijks vergunningen meer nodig; dat ik noem ik ‘AMvB-isering’. Eigenlijk is de WABO wat dat betreft te laat.” Michiels is van mening dat algemene regels het in de praktijk lastiger maken om te handhaven. “Als iemand een vergunning aanvraagt, is diegene meteen in beeld bij het bevoegd gezag. Maar iemand die geen vergunning hoeft aan te vragen, wordt snel over het hoofd gezien. Al die meldingen verdwijnen in het archief. Terwijl er naast de circa 1% vergunningplichtige bedrijven zeker nog zo’n 20 à 30% niet-vergunningplichtige bedrijven zijn die ook serieuze aandacht moeten krijgen. Je hebt alleen geen direct aanknopingspunt om bij die bedrijven langs te gaan. Daarom worden er door de milieubeweging ook relatief weinig handhavingzaken aangebracht: het is niet bekend of er overtredingen zijn.”

“De functie van RUD’s moet zijn dat ze in een heel vroeg stadium de vinger op de zere plek leggen. Het gaat erom dat je samen tot een beter resultaat komt. Door samen te werken wordt het proces van vergunningverlenen en handhaven transparant en effectiever.”

Samenwerking gemeenten en Regionale Uitvoeringsdiensten

“Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s) maken deel uit van de milieuprofessionalisering,” vertelt Michiels. “De Commissie Mans had het oog op echte omgevingsdiensten (zware RUD’s). Dat houdt in dat RUD’s vrijwel alle vergunningverlening- en handhavingstaken op het terrein van het omgevingsrecht op zich nemen. Gemeenten (en provincies) stellen dan inhoudelijke deskundigheid ter beschikking aan de diensten. Die krijgen daardoor een kritische massa, worden een soort expertisecentra, en kunnen hun medewerkers loopbaanperspectieven bieden. De gemeenten kunnen zich dan beter op het maken van beleid richten.” Gemeenten staan er echter lang niet altijd voor open om alle vergunningverlening- en handhavingstaken uit huis te plaatsen. Michiels: “Ze willen ruimte houden om ‘op hun manier’ vergunningen te verlenen en te handhaven, waarbij de grenzen van de bevoegdheden worden opgezocht en als het moet over die grenzen heen wordt gegaan. Sommige bestuurders lijken wel eens te vergeten dat ze functioneren binnen de grenzen van de rechtsstaat. Maar ik ben van mening dat gemeenten juist in de rij moeten staan om taken af te stoten aan RUD’s. Vaak komt het bevoegd gezag voor een probleem te staan omdat ze in een eerder stadium een bedrijf niet strak hebben gehouden. De functie van RUD’s moet zijn dat ze in een heel vroeg stadium de vinger op de zere plek leggen. Dan voorkom je problemen in plaats van ze moeizaam te moeten oplossen. Gemeentebesturen houden overigens zélf de beslisbevoegdheid. Alleen de uitvoering wordt door RUD’s gedaan. Het gaat erom dat je samen tot een beter resultaat komt. Door samen te werken wordt het proces van vergunningverlenen en handhaven transparant en effectiever. RUD’s bieden dus een kans om milieubeleid beter uit te voeren.”