Deel IV Handhaving energiebesparing

Handhaving op de energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing is onder andere nodig om de klimaatdoelstellingen te halen. Het gaat hierbij over toezicht, opsporing en bestuursrechtelijke handhaving.

Het bevoegd gezag moet handhavend optreden als een drijver van een inrichting zich niet aan de wet houdt. In het geval van energiebesparing gaat het om het niet nemen van energiebesparende maatregelen of het niet voldoen aan de informatieplicht.

Overtredingen Energiebesparingsplicht

De energiebesparingsplicht (art. 2.15 Activiteitenbesluit, lid 1) betekent dat bedrijven alle energiebesparende maatregelen moeten nemen die binnen vijf jaar terug te verdienen zijn. Een manier om aan deze verplichting te voldoen is het toepassen van erkende maatregelen. Deze zijn voor 19 bedrijfstakken  uitgewerkt. Bij het toepassen van alternatieve maatregelen is het aan het bevoegd gezag om te bepalen of deze voldoende zijn. Zijn de energiebesparende maatregelen niet of onvoldoende toegepast? Dan is er sprake van een overtreding.

Overtredingen Informatieplicht Energiebesparing

De informatieplicht energiebesparing (art. 2.15 Activiteitenbesluit, lid 2) betekent dat een drijver van de inrichting voor 1 juli 2019 moet rapporteren welke energiebesparende maatregelen zijn getroffen. Dit houdt in:

  • rapporteren van de genomen maatregelen (verplicht)
  • toelichten waarom erkende maatregelen niet toegepast zijn (vrijwillig)
  • omschrijven van een getroffen alternatieve maatregel (verplicht)

Na de eerste rapportage in 2019 moet een bedrijf het bevoegd gezag elke vier jaar informeren over de getroffen maatregelen. Rapporteert de drijver van een inrichting niet tijdig of niet volledig, dan is hij/zij in overtreding.

Let op!

Rapporteert een een bedrijf tijdig en volledig om te voldoen aan de informatieplicht energiebesparing? Dit  betekent niet dat ook automatisch voldaan wordt aan de energiebesparingsplicht.

Handhaving op verschillende manieren

De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van wetgeving. Voor het omgevingsrecht staat de basis hiervoor in:

  • de Algemene wet bestuursrecht
  • jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,"de zo genoemde beginselplicht tot handhaven" (Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242)

Voor het Openbaar Ministerie (OM)  ligt die basis voor handhaving in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie en in de Europese richtlijn voor de bescherming van het milieu.

Gemeenten, provincies en het Openbaar Ministerie hebben ieder hun eigen verantwoordelijkheid. Ze handelen los van elkaar. Als het nodig is werken ze samen om te zorgen dat wet- en regelgeving nageleefd wordt.

Bij een overtreding van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op verschillende manieren handhaven: Bestuursrechtelijk, Strafrechtelijk en Privaat rechtelijk. Gemeenten of provincies maken enkel in uitzonderlijke gevallen gebruik van die privaatrechtelijke handhaving.

Bij handhaven op het niet naleven van de energiebesparingsplicht ( artikel 2.15 Activiteitenbesluit.) wordt dan ook vooral gebruik gemaakt van het bestuursrecht.

Zie voor meer informatie: Landelijke Handhavingstrategie (LHS) – Een passende interventie bij iedere bevinding 2014

Beleidsvrijheid

Het bevoegd gezag (de gemeente of provincie) kan een last onder dwangsom opleggen.

Wat is een last onder dwangsom? De overtreder wordt de last (een bevel tot herstel van de overtreding) opgelegd om binnen een periode iets te doen of te laten. Doet de overtreder dat niet? Dan krijgt de overtreder een dwangsom. Dat is een bedrag dat die overtreder moet betalen als deze de overtreding niet binnen de gestelde periode (begunstigingstermijn) herstelt. De last onder dwangsom heeft als doel de overtreding te stoppen, ongedaan te maken of te voorkomen (art. 5:32 Awb).

Het kan de hoogte zelf bepalen. Dit is de beleidsvrijheid die het heeft. De hoogte van de dwangsom stemt het bestuursorgaan af op de ernst van de overtreding. Dit heet evenredigheid.

Het bestuursorgaan moet een goede motivering geven over de hoogte van het bedrag. Deze motivering neemt het op in het besluit.

De dwangsom moet zo hoog zijn, dat het voor de drijver niet meer loont de overtreding voort te zetten. De dwangsom dwingt de overtreder de overtreding te beëindigen. De dwangsom mag niet zo hoog zijn dat deze als straf kan worden gezien.

Het maximum bedrag is ongeveer 5 tot 10 maal de dwangsom. De handhaver moet de overtreding iedere keer weer constateren.

De dwangsombeschikking beschrijft welke maatregelen de drijver moet nemen (5.32a Awb).

De leidraad handhavingsacties en termijnen (doc, 236 kB) biedt houvast bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom en het maximum te verbeuren bedrag. De leidraad bevat voorbeelden en is niet uitputtend.

Verlagende en verhogende factoren

Bij de hoogte van de dwangsommen moet het bestuur rekening houden met de gevolgen van de overtreding. Dat kan in gradaties als:

  • vrijwel nihil
  • beperkt
  • van belang, er is dan sprake van:
    • maatschappelijke onrust en/of
    • milieuschade
    • natuurschade
    • waterverontreiniging
    • en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier)
  • aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar, de overtreding heeft tot gevolg: 
    • maatschappelijke onrust
    • ernstige milieuschade
    • ernstige natuurschade
    • ernstige waterverontreiniging
    • doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier)

(bron: LHS)

Bij het bepalen va de hoogte van de dwangsom kijkt het bevoegd gezag naar:

  • de grootte van de onderneming
  • de omvang en de ernst van de milieuschade
  • de mate van overlast
  • de benodigde investering om de overtreding te stoppen

Hierbij kan ook rekening gehouden worden met de rechtsvorm, kapitaal, draagkracht, het aantal werknemers, de omzet en de winst van de onderneming. Voor kleinere bedrijven kunnen richtbedragen verlaagd worden en voor grotere verhoogd.

Doel van de hoogte van de gekozen bedragen en het maximum aantal te verbeuren bedragen is om overtreding(en) tegen te gaan of te voorkomen. Het bevoegd bezag kan kiezen voor een maximum aantal te verbeuren bedragen, als de overtreding waarvoor de dwangsom wordt verbeurd telkens opnieuw geconstateerd moet worden. Nogmaals, de dwangsom mag niet het karakter van een straf krijgen.

Begunstigingstermijnen

In een dwangsombeschikking is een begunstigingstermijn opgenomen. Dit is de tijd die nodig is om de overtreding te beëindigen. Zie ook ABRvS 200904625/1.

Het bevoegd gezag kan de begunstigingstermijn verlengen of verkorten. Dit is afhankelijk van de tijd die nodig is de overtreding te beëindigen (zie ook ABRvS 200904625/1). Deze termijn mag niet langer zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. Zie ook ECLI:NL:RBMNE:2013:3750. Dit kan afhankelijk zijn van derden (beschikbaarheid of levertijd van leveranciers bijvoorbeeld). Ook mag de begunstigingstermijn niet zo onredelijk lang zijn dat het op gedogen lijkt. Zie ook ABRvS 200405659/1 en ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ9264.

Wanneer het niet mogelijk is de overtreding onmiddellijk te beëindigen schrijft de Raad van State een 'redelijke' termijn voor. In een zaak vond de rechter een termijn van 17 uur redelijk. De ondernemer had in een eerder geval een vergelijkbare overtreding op korte termijn aangepast (zie ook de ABRvS 4 september 2002, nr. 200101199/ en 201111981/1/A4 en ECLI:NL:RBSGR:2012:BX8539).

Verbeuren dwangsombedrag

Na het verlopen van de begunstigingstermijn zal blijken of de "dwang" geholpen heeft. Als de overtreding niet beëindigd is int het bevoegd gezag de dwangsom. Anders gezegd, de overtreder verbeurt de opgelegde dwangsom.

De dwangsom moet binnen 6 weken nadat de overtreding is geconstateerd (art. 5.33 Awb) betaald zijn.

Vóór het versturen van een aanmaning om de dwangsom te betalen, beslist het bevoegd gezag of de dwangsom ingevorderd wordt. (art 5.37 Awb)

Na een jaar mag het bevoegd gezag het bedrag niet meer innen. De bevoegdheid is dan verjaard (art. 5.35 Awb). Het is wel de bedoeling dat het bestuursorgaan het bedrag int (invordert).

Het geld van de dwangsom komt ten goede van het bevoegd gezag dat de dwangsom oplegde.

Voortdurende overtreding

Duurt de overtreding voort, of is een verdere overtreding of voortduring niet te voorkomen? Dan is de prikkel mogelijk onvoldoende geweest. Dat kan zijn omdat het gekozen bedrag niet hoog genoeg was. Er is dan een mogelijkheid om na het bereiken van het maximum een nieuwe (hogere) last onder dwangsom op te leggen. Het bevoegd gezag moet ook de hoogte van deze hogere dwangsom motiveren. Dat kan vaak al vrij simpel door aan te geven dat uit omstandigheden bleek dat de eerder opgelegde en verbeurde dwangsombedragen niet hebben gezorgd voor het beëindigen van de overtreding.

De eerder verbeurde dwangsommen blijven wel staan. De overtreder moet deze dus nog wel betalen (als binnen een jaar na de dag waarop het bedrag is verbeurd de invordering is aangevangen).

Als richtlijn kan specifiek voor energiebesparing en informatieplicht energiebesparing worden gedacht aan:

Tabel

Milieu compartiment

Overtreding

Kwalificatie

Sanctie

Hoogte dwangsom

Begunstigings

Termijn

Energie

(besparing)

Verplicht onderzoek energiebesparing 2.15.3 niet (laten) uitvoeren

Van belang

Dwangsom

10% jaarlijkse energierekening per maand

maximaal 3 x

1 maand

Totaal geen medewerking verlenen

(pure opzet)

Van belang

Dwangsom

€2500 per week.

maximaal 10 x

1 maand

Vertragingstactieken hanteren bij het toepassen maatregel EML

>6 mnd

Per maatregel benoemen

Zo min mogelijk verschillende termijnen

Van belang / beperkt

Dwangsom

€1000 per week per maatregel.

max. 10 x

1 maand

Niet afronden binnen afgesproken termijn(en)

Per maatregel benoemen

Zol min mogelijk verschillende termijnen

Beperkt

Dwangsom

€500 per week.per maatregel

max. 10 x

1 maand

Niet voldoen aan de informatieplicht

Van belang

Dwangsom

€1000 per maand.

Max. 3x

1 maand

Wij zijn voor de bevoegde gezagen en Omgevingsdiensten nog op zoek naar voorbeelden van (model) brieven die gebruikt kunnen worden om te versturen aan bedrijven die

  1. Nog niet hebben voldaan aan de informatieplicht energiebesparing
  2. Niet voldoen aan de besparingsverplichting.

Ook zoeken wij nog voorbeelden van lasten onder dwangsom die al zijn uitgegaan voor de onder 1 en 2 bedoelde groepen bedrijven.

InfoMil zal zorgen voor het anonimiseren!

Stuur uw voorbeelden naar: jan.rullens@rws.nl

Vragen en antwoorden over de dwangsom

Meer informatie leest u op de pagina:

De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) bracht een juridische handleiding uit over handhaving: