Deel IV Handhaving energiebesparing

Let op: deze tekst is gebaseerd op het gewijzigde Activiteitenbesluit en is daarom pas geldig vanaf 1 juli 2023.

Om de afgesproken klimaatdoelstellingen te halen is toezicht, opsporing en  bestuursrechtelijke handhaving op de plicht tot verduurzaming van het energiegebruik, de Informatieplicht energiebesparing en de Onderzoeksplicht energiebesparing nodig.

Het bevoegd gezag moet handhavend optreden als een drijver zich niet aan de wet houdt. Algemene informatie over handhaving vindt u op de pagina Handhaving. In het geval van energiebesparing gaat handhaving over het niet nemen van energieverduurzamende maatregelen, het niet voldoen aan de informatieplicht of het niet voldoen aan de onderzoeksplicht.

Overtredingen Energieverduurzaming

De energieverduurzamingsplicht (art. 2.15 Activiteitenbesluit, lid 1) betekent dat bedrijven alle energieverduurzamende maatregelen moeten nemen die binnen vijf jaar terug te verdienen zijn. Het gaat hier om de volgende maatregelen:

  • energiebesparende maatregelen

  • maatregelen voor het jaarlijks produceren van hernieuwbare energie in de inrichting tot ten hoogste het jaarlijkse energiegebruik van de energiedrager waarvoor jaarlijks hernieuwbare energie geproduceerd wordt en

  • maatregelen voor het vervangen van een energiedrager die leiden tot een lagere emissie van kooldioxide.

Een deel van de doelgroep kan aan deze verplichting voldoen door het toepassen van erkende maatregelen.

Als een van toepassing zijnde maatregel niet is genomen op een natuurlijk moment is er sprake van een overtreding. Het bevoegd gezag kan die maatregel dan alsnog eisen, behalve als er niet-proportionele omstandigheden zijn. Het natuurlijke moment verandert dan in een zelfstandig moment.

Als er individuele alternatieve maatregelen zijn genomen bepaalt het bevoegd gezag of deze voldoende zijn. Zijn deze maatregelen niet of onvoldoende toegepast of niet voldoende toegelicht in de rapportage? Dan is er sprake van een overtreding.

Als de drijver niet kiest voor de EML systematiek moet er een onderzoek plaatsvinden waarbij alle van toepassing zijnde besparingsmaatregelen met een terugverdientijd van 5 jaar of minder moeten worden onderzocht. Deze maatregelen moeten ook worden genomen. Meer hierover kunt u vinden in de handreiking.

Er is sprake van een overtreding als het bevoegd gezag vindt dat het onderzoek niet voldoet aan de eisen. Er is ook sprake van een overtreding als niet alle onderzochte maatregelen zijn getroffen.

Overtredingen Informatieplicht Energiebesparing

De informatieplicht Energiebesparing (art. 2.15 Activiteitenbesluit, lid 2) betekent dat een drijver voor uiterlijk 1 december 2023 moet rapporteren welke energieverduurzamende maatregelen zijn getroffen. Dit houdt in:

  • rapporteren van de genomen maatregelen
  • toelichten waarom toepasselijke erkende maatregelen niet zijn toegepast
  • omschrijven van een getroffen alternatieve maatregel met een verplichte toelichting

Rapporteert de drijver niet tijdig of niet volledig, dan voldoet hij niet aan de Informatieplicht Energiebesparing en kan er handhavend worden opgetreden.

Let op

Rapporteert een bedrijf tijdig en volledig om te voldoen aan de Informatieplicht energiebesparing en aan de Onderzoeksplicht? Dit  betekent niet dat ook automatisch voldaan wordt aan de Energieverduurzamingsplicht. Van toepassing zijnde maatregelen uit de EML lijst of van toepassing zijnde maatregelen uit de Onderzoeksplicht moeten natuurlijk wel worden getroffen.

Bestuursrecht

Het bevoegd gezag maakt vooral gebruik van Bestuursrecht bij toezicht en handhaving op de voorschriften uit artikel 2.15 Activiteitenbesluit. Dit artikel beschrijft de plicht tot verduurzaming van het energiegebruik.

Als hulpmiddel wordt de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) gebruikt. Deze heeft in november 2022 de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) uit 2014 opgevolgd. Aanleiding is de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. De LHSO heeft betrekking op deze wet en de daarop gebaseerde regels. De LHSO is daarmee breder dan de LHS en zal dan ook gevolgd moeten worden. Zie voor meer informatie: Landelijke Handhavingstrategie Omgevingsrecht (LHSO).

Beleidsvrijheid

Als overtredingen niet worden of zijn opgeheven binnen de hersteltermijn kan het bevoegd gezag (de gemeente of provincie) een last onder dwangsom opleggen.

Wat is een last onder dwangsom? De overtreder wordt de last (een bevel tot herstel van de overtreding) opgelegd om binnen een periode iets te doen of te laten. Doet de overtreder dat niet? Dan krijgt de overtreder een dwangsom. Dat is een bedrag dat die overtreder moet betalen als deze de overtreding niet binnen de gestelde periode (begunstigingstermijn) herstelt. De last onder dwangsom heeft als doel de overtreding te stoppen, ongedaan te maken of te voorkomen (art. 5:32 Awb).

In de LHSO is een stappenplan opgenomen om tot een passende interventie te komen (zie hiervoor hoofdstuk 4 van de LHSO). Het bevoegd gezag kan de hoogte van de dwangsom zelf bepalen. Dit is de beleidsvrijheid die het heeft. De hoogte van de dwangsom stemt het bevoegd gezag af op de ernst van de overtreding. Dit heet evenredigheid.

Het bestuursorgaan moet een goede motivering geven over de hoogte van het bedrag. Deze motivering neemt het op in het besluit.

De dwangsom moet zo hoog zijn, dat het voor de drijver niet meer loont de overtreding voort te zetten. De dwangsom dwingt de overtreder de overtreding te beëindigen. De dwangsom mag niet zo hoog zijn dat deze als straf kan worden gezien.

De dwangsom mag maximaal 5 tot 10 keer worden geïnd. De handhaver moet de overtreding iedere keer weer constateren. Dit betekent dat de handhaver iedere keer na het verstrijken van de begunstigingstermijn een controle moet inplannen en constateren dat de overtreding niet ongedaan is gemaakt door de drijver.

De dwangsombeschikking beschrijft welke maatregelen de drijver moet nemen (5.32a Awb). De leidraad handhavingsacties en termijnen biedt houvast bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom en het maximum te verbeuren bedrag. Deze leidraad bevat voorbeelden en is niet uitputtend.

Als richtlijn kan voor het milieucompartiment Energie worden gedacht aan:

Tabel

Doel dwangsom

Bedragen zijn per inrichting

Activiteiten waarvoor de gemeente het Bevoegd gezag is

Middelgroot gebruiker

Activiteiten waarvoor de gemeente of provincie het Bevoegd gezag is

Groot gebruik >200.000 kWh

Activiteiten waarvoor het Rijk het Bevoegd gezag is

Opvragen energiegegevens * 500 1000 1000
Voldoen aan informatieplicht * 500 1000 1000
Opstellen volledig energie-onderzoek ** Werkelijke kosten x 1.5 Werkelijke kosten x 1.5 10% van de energierekening
Opstellen
Energielabel (excl. maatwerkadvies)**

Werkelijke kosten x 1.5

Klein: Pand 50-500m2

Werkelijke kosten** x 1.5

Middel: Pand 500-1000 m2

Werkelijke kosten x 1.5

Groot: Pand 1000-2000 m2
Niet treffen van een maatregel Kosten energierekening x % besparing maatregel x 1,5 Kosten energierekening x % besparing maatregel x 1,5 Kosten energierekening x % besparing maatregel x 1,5

Let op: De werkelijke kosten van een energieonderzoek* en het laten opstellen van een energielabel** zijn natuurlijk afhankelijk van de grootte van het bedrijf of instelling. In de Nota van Toelichting zijn rekenbedragen opgenomen die als uitgangspunt gebruikt kunnen worden.

Verlagende en verhogende factoren

Bij de hoogte van de dwangsommen moet het bestuur rekening houden met de gevolgen van de overtreding. Dat kan in gradaties als:

  • vrijwel nihil
  • beperkt
  • van belang, er is dan sprake van:
    • maatschappelijke onrust en/of
    • milieuschade
    • natuurschade
    • waterverontreiniging
    • en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier)
  • aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar, de overtreding heeft tot gevolg: 
    • maatschappelijke onrust
    • ernstige milieuschade
    • ernstige natuurschade
    • ernstige waterverontreiniging
    • doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier)

(bron: LHSO)

Bij het bepalen va de hoogte van de dwangsom kijkt het bevoegd gezag naar:

  • de grootte van de onderneming
  • de omvang en de ernst van de milieuschade
  • de mate van overlast
  • de benodigde investering om de overtreding te stoppen

Hierbij kan ook rekening gehouden worden met de rechtsvorm, kapitaal, draagkracht, het aantal werknemers, de omzet en de winst van de onderneming. Voor kleinere bedrijven kunnen richtbedragen verlaagd worden en voor grotere verhoogd.

Doel van de hoogte van de gekozen bedragen en het maximum aantal te verbeuren bedragen is om overtreding(en) tegen te gaan of te voorkomen. Het bevoegd bezag kan kiezen voor een maximum aantal te verbeuren bedragen. Dit laatste als de overtreding waarvoor de dwangsom wordt verbeurd telkens opnieuw geconstateerd moet worden. Nogmaals, de dwangsom mag niet het karakter van een straf krijgen.

Begunstigingstermijnen

In een dwangsombeschikking is een begunstigingstermijn opgenomen. Dit is de tijd die nodig is om de overtreding te beëindigen.

Het bevoegd gezag kan de begunstigingstermijn verlengen of verkorten. Dit is afhankelijk van de tijd die nodig is de overtreding te beëindigen. Deze termijn mag niet langer zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. Dit kan afhankelijk zijn van derden (beschikbaarheid of levertijd van leveranciers bijvoorbeeld). Ook mag de begunstigingstermijn niet zo onredelijk lang zijn dat het op gedogen lijkt.

Wanneer het niet mogelijk is de overtreding onmiddellijk te beëindigen schrijft de Raad van State een 'redelijke' termijn voor. In een zaak vond de rechter een termijn van 17 uur redelijk. De ondernemer had in een eerder geval een vergelijkbare overtreding op korte termijn aangepast.

Verbeuren dwangsombedrag

Na het verlopen van de begunstigingstermijn zal blijken of de "dwang" geholpen heeft. Als de overtreding niet beëindigd is int het bevoegd gezag de dwangsom. Anders gezegd, de overtreder verbeurt de opgelegde dwangsom.

De dwangsom moet binnen 6 weken nadat de overtreding is geconstateerd (art. 5.33 Awb) betaald zijn door de overtreder.

Vóór het versturen van een aanmaning om de dwangsom te betalen, beslist het bevoegd gezag of de dwangsom ingevorderd wordt. (art 5.37 Awb)

Het bevoegd gezag moet de dwangsom binnen een jaar innen (invorderen). Na een jaar mag het bevoegd gezag het bedrag niet meer innen. De bevoegdheid is dan verjaard (art. 5.35 Awb).

Het geld van de dwangsom komt ten goede van het bevoegd gezag dat de dwangsom oplegde.

Voortdurende overtreding

Duurt de overtreding voort, of is een verdere overtreding of voortduring niet te voorkomen? Dan is de prikkel mogelijk onvoldoende geweest. Dat kan zijn omdat het gekozen bedrag niet hoog genoeg was. Er is dan een mogelijkheid om na het bereiken van het maximum een nieuwe (hogere) last onder dwangsom op te leggen. Het bevoegd gezag moet ook de hoogte van deze hogere dwangsom motiveren. Dat kan vaak al vrij simpel door aan te geven dat uit omstandigheden bleek dat de eerder opgelegde en verbeurde dwangsombedragen niet hebben gezorgd voor het beëindigen van de overtreding.

De eerder verbeurde dwangsommen blijven wel staan. De overtreder moet deze dus nog wel betalen (als binnen een jaar na de dag waarop het bedrag is verbeurd de invordering is aangevangen).