De vormvrije m.e.r.-beoordeling: vereisten

In gevallen dat een be­sluit betrekking heeft op activiteiten die voorkomen op de D-lijst kent de vormvrije m.e.r.-beoordeling in essentie twee mo­ge­lijk­e uitkomsten:

  • het is uitgesloten dat er belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn.
  • belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn niet uitgesloten; in dit geval is tenminste een m.e.r.-beoordeling nodig (bij besluiten) of een m.e.r. noodzakelijk (bij een plan).

Overzicht

Voor elk besluit dat betrekking heeft op activiteit(en) die voorkomen op de D-lijst die onder de drempelwaarden vallen moet een toets worden uitgevoerd of belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen worden uitgesloten. Voor deze toets  wordt de term vormvrije m.e.r.-beoordeling gehanteerd.

Meer informatie vindt u op de webpagina Aanpak van de vormvrije m.e.r.-beoordeling.

Hier wordt ingegaan op enkele 'formele' aspecten van de vormvrije m.e.r.-beoordeling:

Waarom een vormvrije m.e.r.-beoordeling?

De vormvrije m.e.r.-beoordeling is het gevolg van de uitspraak van het Europese hof over de manier waarop de EU-richtlijn in de Nederlandse regelgeving was geïmplementeerd. De essentie van die uitspraak is dat altijd m.e.r. noodzakelijk is als belangrijke nadelige milieugevolgen niet kunnen worden uitgesloten.

De drempelwaarden in het Besluit m.e.r. (kolom 2 'gevallen' in de D-lijst) zijn gebaseerd op algemene kenmerken van een activiteit en een globale aanname dat bij gevallen onder de drempelwaarde geen belangrijke nadelige milieugevolgen zullen optreden. Dat hoeft echter niet altijd het geval te zijn. In bepaalde gevallen kan een activiteit met een kleinere omvang wel degelijk belangrijke nadelige milieugevolgen hebben. Dat kan bijvoorbeeld doordat die activiteit in of bij een kwetsbaar gebied is gepland. Zo kan bijvoorbeeld in bepaalde gevoelige gebieden niet worden uitgesloten dat het bouwen van 1500 woningen (onder de gevalsgrens van 2000 woningen, categorie D 11.2) zal leiden tot belangrijke nadelige milieugevolgen. In zo'n geval is dus een m.e.r.-beoordeling of een m.e.r. noodzakelijk.

De vormvrije m.e.r.-beoordeling is bedoeld als waarborg dat in dergelijke gevallen de m.e.r.(-beoordelingsplicht) niet over het hoofd wordt gezien. Het ten onrechte niet doorlopen van een m.e.r. doet immers geen recht aan de bedoeling van m.e.r. en is een risico in de procedure.

In welke gevallen is de vormvrije m.e.r.-beoordeling noodzakelijk?

De vormvrije m.e.r.-beoordeling is altijd nodig als een besluit wordt voorbereid over activiteiten die voorkomen op de D-lijst en die onder de drempelwaarden liggen.

Voor de vormvrije m.e.r.-beoordeling gelden twee voorwaarden:

  • het gaat over één of meer activiteiten die voorkomen op de D-lijst van het Besluit m.e.r.
  • de omvang van al die activiteit(en) ligt onder de drempelwaarde (kolom 2 van de D-lijst).

Bij besluiten over activiteiten die niet op de D-lijst staan is de vormvrije m.e.r.-beoordeling dus niet nodig.

De vormvrije m.e.r.-beoordeling moet worden uitgevoerd bij activiteiten in kolom 1 van de D-lijst en de besluiten (kolom en 4) die daaraan zijn gekoppeld, in gevallen waarin de omvang beneden de drempelwaarde (kolom 2) ligt. Het kan gaan om besluiten op aanvraag (waarbij bevoegd gezag en initiatiefnemer niet gelijk zijn, bijvoorbeeld bij vergunningen) of besluiten waarbij bevoegd gezag en initiatiefnemer dezelfde zijn.

Waaraan toetsen?

Voor de vormvrije m.e.r.-beoordeling bestaan vrijwel dezelfde procedurele vereisten als voor de (formele) m.e.r.-beoordeling (artikelen 7.16, 7.17, eerste tot en met vierde lid, 7.18, 7.19, eerste en tweede lid, en 7.20a van de Wm). Voor elke aanvraag waarbij een vormvrije m.e.r.-beoordeling aan de orde is moet:

  • Door de initiatiefnemer een aanmeldingsnotitie worden opgesteld.
  • Het bevoegd gezag binnen 6 weken een m.e.r.-beoordelingsbeslissing nemen. Dit besluit hoeft niet in de Staatscourant gepubliceerd te worden.
  • De initiatiefnemer het (vormvrije) m.e.r.-beoordelingsbesluit bij de vergunningaanvraag voegen (Artikel 7.28 Wet milieubeheer).

Met betrekking tot de inhoud ('wat moet er in de vormvrije m.e.r.-beoordeling worden onderzocht?') moet aandacht worden besteed aan alle criteria die zijn opgenomen in Bijlage III bij de Europese richtlijn 'betreffende de milieubeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten'. Deze worden ook gebruikt bij m.e.r.-beoordeling.

Voor de procedure en het beoordelingskader bestaat dus vrijwel geen verschil tussen de vormvrije m.e.r.-beoordeling en de (formele) m.e.r.-beoordeling voor gevallen boven de drempelwaarde. Wel kan er een duidelijk verschil zijn tussen de diepgang waarmee een vormvrije m.e.r.-beoordeling en m.e.r.-beoordeling worden uitgevoerd. Daarop wordt ingegaan op de webpagina Aanpak van de vormvrije m.e.r.-beoordeling.

Bij een aantal activiteiten zijn in kolom 2 van de D-lijst verschillende drempelwaarden onderscheiden, afhankelijk van de ligging nabij een gevoelig gebied, maar dat gaat puur om een beoordeling op grond van de status van gebieden. Bij de vraag of er onder de drempelwaarde toch kans is op belangrijke effecten moet voor deze en andere waardevolle gebieden ook worden gekeken naar de specifieke gevoeligheid van de in het geding zijnde natuurwaarden en landschappelijke kenmerken: wat zijn de feitelijke eigenschappen en hoe kwetsbaar is het gebied gezien de mogelijke, specifieke gevolgen van de voorgenomen activiteit? En in hoeverre 'raakt' de activiteit het gebied?

Een voorbeeld hierbij: in grote delen van Nederland is de stikstofdepositie zo hoog dat de zogenaamde kritische depositie in gevoelige Natura 2000 gebieden al sterk wordt overschreden. Elke toename van de stikstofdepositie moet daardoor als een mogelijke aantasting van de instandhoudingsdoelen worden gezien. Dit maakt dat ook een activiteit die een in absolute termen een kleine toename van de stikstofdepositie tot gevolg heeft belangrijke nadelige gevolgen kan hebben. In zo'n geval zijn belangrijke nadelige milieugevolgen niet uitgesloten.

Een ander voorbeeld is de toename van recreatiescheepvaart door het aanleggen van een jachthaven bij een Vogelrichtlijngebied: ook een kleine toename kan, omdat ook andere jachthavens zijn gepland en er dus een cumulatie van effecten (verstoring) kan zijn, dan al belangrijke gevolgen hebben waardoor een m.e.r.-beoordeling wenselijk is.

Een derde voorbeeld: aan natuurgebieden kunnen instandhoudingsdoelen voor bepaalde vogelsoorten zijn gekoppeld. Een activiteit op afstand van zo'n gebied heeft mogelijk effect op die vogelsoorten, bijvoorbeeld door het verlies van foerageergebied of doordat vogels slachtoffer kunnen worden van windturbines.

Wat gebeurt er met het resultaat van de vormvrije m.e.r.-beoordeling?

Binnen 6 weken na de mededeling van de initiatiefnemer neemt het bevoegd gezag een vormvrij m.e.r.-beoordelingsbesluit. Daarin zijn twee conclusies mogelijk:

  • Als belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu niet kunnen worden uitgesloten bestaat het resultaat van de vormvrije m.e.r.-beoordeling bij besluiten uit kolom 4 uit het uitvoeren van een m.e.r.-beoordeling met de procedureregels die boven de drempelwaarde gelden. Als initiatiefnemer en bevoegd gezag al na de vormvrije m.e.r.-beoordeling aan zien komen dat een m.e.r. noodzakelijk zal zijn, kan gezamenlijk of door de initiatiefnemer alleen besloten worden daar direct toe over te gaan.
  • Als de vormvrije m.e.r.-beoordeling als resultaat heeft dat belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden uitgesloten dan moet het bevoegd gezag dit in haar vormvrije m.e.r.-beoordelingsbeslissing toelichten.

De vormvrije m.e.r.-beoordelingsbeslissing wordt opgenomen in het ontwerp van het moederbesluit of -plan. Op het ontwerp is, volgens de procedurevereisten van het moederbesluit, inspraak mogelijk. In gevallen dat ook met een voorontwerp wordt gewerkt kan het vormvrije m.e.r.-beoordelingsbesissing ook daarin worden opgenomen.

De vormvrije m.e.r.-beoordeling staat daarmee in die procedure open voor reacties: in de zienswijzen kan ook worden ingegaan op de vormvrije m.e.r.-beoordeling en de beslissing dat het bevoegd gezag daarover heeft genomen. Bij activiteiten die leiden tot veel maatschappelijke discussie kan er op worden gerekend dat de vormvrije m.e.r.-beoordeling in de zienswijzenprocedure wordt aangegrepen om kritiek uit te oefenen op de voorgenomen activiteit(en). Dit kan een factor zijn die mede bepalend is voor de diepgang van de vormvrije m.e.r.-beoordeling.

Wie voert de vormvrije m.e.r.-beoordeling uit? Wie is verantwoordelijk?

De vormvrije m.e.r.-beoordeling is uiteindelijk een verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Dit moet voor activiteiten beneden de drempelwaarden nagaan en motiveren of er - op basis van alle relevante (Europese) criteria- belangrijke negatieve milieugevolgen zijn uit sluiten. De motivering moet worden opgenomen in het vormvrij m.e.r.-beoordelingsbeslissing.  Wie de vormvrije m.e.r.-beoordeling in de praktijk daadwerkelijk uitvoert (initiatiefnemer of bevoegd gezag) ligt niet op voorhand vast, maar het is toch het bevoegd gezag dat met de conclusies van de vormvrije m.e.r.-beoordeling moet instemmen. Hierop wordt verder ingegaan op de webpagina Aanpak van de vormvrije m.e.r.-beoordeling.

Hoe werkt het bij kaderstellende plannen?

Bij kaderstellende plannen dient van alle activiteiten waarvoor kaders worden gesteld, te worden getoetst of er belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen zijn. Als bij tenminste één activiteit niet kan worden uitgesloten dat er belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen optreden bestaat de verplichting om een plan-m.e.r. uit voeren. Bij kaderstellende plannen bestaat immers geen m.e.r.-beoordeling.

Kaderstellende plannen en plan-m.e.r. bieden toch ook mogelijkheden voor m.e.r.-beoordeling. In een kaderstellend plan kan (zo mogelijk op basis van een plan-MER) al worden beschreven in hoeverre de activiteiten waarvoor dat plan de kaders vormt, zullen leiden tot belangrijke nadelige milieugevolgen. Aan een kaderstellend plan kan zodoende geheel of gedeeltelijk de functie worden gegeven van de vormvrije m.e.r.-beoordeling van vervolgbesluiten. Door hieraan aandacht te besteden in het kaderstellende plan (en zo mogelijk ook in een plan-MER dat daarvoor wordt opgesteld) kunnen de volgende vormvrije m.e.r.-beoordelingen (voor de vervolgbesluiten waarvoor het plan de kaders stelt) gemakkelijker worden uitgevoerd.

Er is in de m.e.r.-beoordeling onder de drempels in de D-lijst geen ondergrens voor de omvang van de activiteit. In bepaalde, uitzonderlijke situaties zou het immers zo kunnen zijn dat ook een kleine omvang van een activiteit (denk bijvoorbeeld aan het aanleggen van een industrieterrein van 10 ha, ver onder de drempelwaarde van 75 ha (categorie D 11.3), in de directe omgeving van een zeer gevoelig gebied) belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. In het algemeen zal het wel zo zijn dat bij een kleinere omvang van de activiteiten het eenvoudiger is om uit te sluiten dat belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen optreden. De noodzakelijke diepgang van de vormvrije m.e.r.-beoordeling kan dus nogal variëren.

Bij ruimtelijke plannen kan het zo zijn dat een plan kaderstellend is voor meerdere activiteiten die vragen om een m.e.r.-beoordeling onder de drempels in de D-lijst. In zo'n geval moet de beoordeling per activiteit worden uitgevoerd. In principe kan dat voor die activiteiten afzonderlijk, maar uiteraard moet wel (volgens de criteria uit de EU-richtlijn) ook rekening worden gehouden met mogelijke cumulatie.

Een specifiek geval zijn windturbineparken. Een opstelling van 1 of 2 windturbines wordt niet beschouwd als een windturbinepark en voldoet dus niet aan de activiteitsomschrijving van kolom 1 van de D-lijst. Voor het plaatsen van 1 of 2 windturbines is de vormvrije m.e.r.-beoordeling dus niet nodig.

Bij plannen gelden andere regels voor vormvrije m.e.r-beoordeling

Voor plannen is de m.e.r.-beoordeling voor activiteiten onder de drempel in de D-lijst echt vormvrij. In het uiteindelijke moederbesluit moet de beslissing over het wel of niet uitvoeren van een m.e.r. worden gemotiveerd. Verder gelden er geen andere wettelijke eisen.