3. Begrippen

3.2 Overheidsinstantie en het beheer van informatie

3.1 Milieu-informatie

3.1.1 Definitie

Het begrip `milieu-informatie’ is veranderd door het verdrag. Het begrip is thans in artikel 19.1a van de Wm verankerd. Onder milieu-informatie wordt sinds 14 februari 2005 verstaan:

alle informatie, neergelegd in documenten, over:

  1. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
  2. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
  3. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
  4. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
  5. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
  6. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.

De definitie van milieu-informatie in artikel 19.1a Wm vervangt de definitie van milieu-informatie in het oude artikel 1, onder g, Wob.

3.1.2 Documenten

De nieuwe definitie van de Wm spreekt over alle informatie neergelegd in documenten. Het begrip ‘documenten’ moet ruim worden opgevat: het gaat om alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiele vorm. Dit komt overeen met de uitleg van het begrip ‘documenten’ zoals dat in het kader van de Wob wordt gehanteerd.

3.1.3 Gevolgen voor de praktijk

De definitie van het begrip ‘milieu-informatie’ is onder invloed van het verdrag uitgebreid en meer gespecificeerd. Zoals hierboven te lezen, worden de verschillende elementen van het milieu benoemd (toestand van atmosfeer, land, landschap, vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen). Verder zijn de factoren die het milieu aantasten expliciet gemaakt (stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen). Achterliggende kosten-baten of economische analyses die gebruikt worden voor bijvoorbeeld het opstellen van maatregelenprogramma’s en milieubeleidsplannen vallen eveneens onder het begrip milieu-informatie. Ten slotte is informatie over de gezondheid en veiligheid van de mens (inclusief verontreiniging van de voedselketen en levensomstandigheden van de mens) en over waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken milieu-informatie.

Hieronder enkele voorbeelden:

  • Toestand van elementen van het milieu:
    • datawarehouse emissieregistratie www.emissieregistratie.nl; Maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, die op de elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen:
    • zie voor bijvoorbeeld wetgeving onder www.overheid.nl; de milieubalans geeft aan hoe het milieu er voor staat, welke factoren de gezondheid en het ecosysteem bedreigen en wat het milieubeleid beoogt en bereikt, zie www.rivm.nl ; Verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving:
    • verslagen opgesteld door overheden over de toepassing van vergunningverlening op grond van artikel 2.1, eerste lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
  • Kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen:
    • CAR-2 model dat de luchtverontreiniging ten gevolge van het wegverkeer berekent, zie www.infomil.nl; regionale verkeers- en milieukaarten;
    • het RIVM-NEC scenario, welke gebruikt wordt als basis voor tal van milieuvoorspellingen;
  • De toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu (zie kader met definitie)of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten (zie eveneens kader met definitie):

Door de verbreding van het begrip milieu-informatie met bijvoorbeeld cultureel waardevolle gebieden en verontreiniging van de voedselketen, is het onduidelijker geworden waar nu precies de grenzen liggen. Doorslaggevend is de zinsnede: `er is slechts sprake van milieu-informatie voor zover de toestand van de menselijke gezondheid, cultureel waardevolle gebieden en bouwwerken en dergelijke (kunnen) worden aangetast door elementen van het milieu’. Dit laatste is een belangrijke beperking: met andere woorden, om van milieu-informatie te kunnen spreken, dient er in ieder geval een bepaalde band met het milieu te zijn.

De Memorie van toelichting horende bij de wijziging van de Wm, de Wob en enige andere wetten (Wet uitvoering Verdrag van Aarhus, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 835, nr. 3) geeft een aantal voorbeelden:

  • een bij een bestuursorgaan berustend onderzoeksrapport naar de invloed van luchtverontreiniging op de gezondheid van inwoners van een bepaald geïndustrialiseerd gebied valt onder milieu-informatie;
  • informatie over de aantasting van monumenten door verlaging van het grondwaterpeil zal als milieu-informatie aangemerkt moeten worden;
  • een verzoek om informatie over het aantal besluiten tot aanwijzing van monumenten in een bepaald jaar daarentegen zal in beginsel geen milieu-informatie betreffen.

Andere voorbeelden:

  • informatie over architectonische huizen is geen milieu-informatie, maar als aantasting van het huis plaatsvindt door (zure) regen, betreft het wel milieu-informatie;
  • informatie over residuen van bestrijdingsmiddelen in bijvoorbeeld aardbeien en effecten op de gezondheid is milieu-informatie;
  • informatie over verkeersstromen is als zodanig geen milieu-informatie, maar als deze ten grondslag ligt aan de berekening van emissies naar lucht, is het wel milieu-informatie;
  • informatie over de economische positie van een luchthaven is als zodanig geen milieu-informatie, maar wel als deze gebruikt wordt als onderlegger voor een milieu-relevant besluit.

3.2.1 Definitie

Het verdrag en de richtlijn spreken van overheidsinstantie en geven daarvoor de volgende definitie:

Overheidsinstantie:
a) een overheidsorgaan, inclusief openbare adviesorganen, op nationaal, regionaal of lokaal niveau;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties naar nationaal recht uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met betrekking tot het milieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking tot het milieu verleent.

De oude Wob kende de term overheidsinstantie niet maar hanteerde het begrip ‘bestuursorgaan’. De overheidsinstanties als genoemd in de hierboven genoemde onderdelen a en b zijn aan te merken als bestuursorganen in de zin van de Wob. Hier is dus niets verandert. Artikel 1a Wob, dat de reikwijdte van de Wob bepaalt, noemt de volgende bestuursorganen:

  1. Onze Ministers;
  2. De bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;
  3. Bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;
  4. Andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.

Ingevolge het oude artikel 3, lid 1 Wob konden verzoeken om toegang tot milieu-informatie ook worden gericht aan onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instellingen, diensten of bedrijven die taken hebben of diensten verlenen met betrekking tot het milieu.

Dit artikellid, dat overigens niet is veranderd met de wijzigingen van de Wob, moet richtlijnconform worden uitgelegd. Centraal hierbij staan de elementen "onder toezicht van" en "met betrekking tot het milieu", zoals opgenomen in de richtlijn. Uit de huidige jurisprudentie met betrekking tot artikel 3 Wob, volgt dat sprake moet zijn van een aanzienlijke invloed van een bestuursorgaan op de betreffende instelling, dienst of bedrijf. Het gaat dan niet om specifieke bevoegdheden, maar om het resultaat van de som van bevoegdheden waarover het bestuursorgaan beschikt. In de jurisprudentie wordt onder andere betekenis toegekend aan de bevoegdheid tot benoeming en ontslag van bestuursleden, aan de financiële invloed en aan het vereiste van voorafgaande goedkeuring van bepaalde rechtshandelingen.

In de context van de richtlijn en het verdrag moet deze jurisprudentie ruim worden uitgelegd, waardoor rekening moet worden gehouden met alle vormen van overwegende overheidsinvloed, ongeacht de verschijningsvorm die de verantwoordelijkheidsrelatie heeft. Het kan bijvoorbeeld gaan om een wettelijke taakopdracht aan een private instelling, overheidsdeelname in een private organisatie, een concessie of een privaatrechtelijke overeenkomst. Bepalend is dat in de betreffende (publiekrechtelijke of privaatrechtelijke) regeling aan de overheid de mogelijkheden worden verschaft om invloed uit te oefenen op de wijze waarop de taak wordt uitgeoefend.

Deze (verdrags)conforme uitleg geldt alleen voor instellingen, diensten en bedrijven die verantwoordelijkheden of functies hebben of diensten verlenen met betrekking tot het milieu.

3.2.2 Gevolgen voor de praktijk

Met de wijziging van de Wet milieubeheer en de Wob als gevolg van de uitvoering van het verdrag, zijn nu ook natuurlijke of rechtspersonen die onder toezicht van een overheidsinstantie belast zijn met openbare verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten verlenen met betrekking tot het milieu, geconfronteerd met de passieve openbaarheid. Het is verstandig om voor de eigen organisatie na te gaan om welke instanties het gaat. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het KNMI, regionale milieudiensten, waterbedrijven, afvalverwerkers en advies- en onderzoeksbureaus die voor de overheid werken op het terrein van de milieuzorg.

Uiteraard is en blijft het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid wordt gehandeld, belast met het beslissen op verzoeken om milieu-informatie.

3.3 Openbaarheid van milieu-informatie

Het verdrag en de richtlijn hebben betrekking op het op eigen initiatief openbaar maken van milieu-informatie (actieve openbaarheid), op het op verzoek verschaffen van deze informatie (passieve openbaarheid) en op het verstrekken van milieu-informatie in bijzondere situaties.

3.3.1 Actieve openbaarheid

Actieve openbaarheid betreft de plicht voor bestuursorganen om uit eigen beweging milieu-informatie te verstrekken aan derden (zie verder in hoofdstuk 6 van deze handreiking).

3.3.2 Passieve openbaarheid

Passieve openbaarheid is het verstrekken van milieu-informatie op verzoek, zonder dat daarvoor een belang hoeft te worden aangevoerd (zie verder in hoofdstuk 5 van deze handreiking).

3.3.3 Weigeringsgronden

De richtlijn kent weigeringsgronden van procedurele aard en weigeringsgronden van inhoudelijke aard. Deze worden beide uitgelegd in hoofdstuk 5 van de handreiking.

3.3.4 Verstrekken van informatie in bijzondere situaties

Het onmiddellijk en terstond verspreiden van milieu-informatie in geval van een onmiddellijke bedreiging van de gezondheid van de mens of het milieu, veroorzaakt door menselijke activiteiten of ten gevolge van natuurlijke oorzaken (zie verder in hoofdstuk 7 van deze handreiking).