6. Actieve openbaarheid

  • 6.1 Begrip actieve openbaarheid
  • 6.2 Verdrag en richtlijn nader toegelicht
  • 6.3 In de praktijk
  • 6.4 Ambitieniveau

Een belangrijk nieuw element is dat overheidsinstanties, voor zover mogelijk, ervoor moeten zorgen dat door hen of op hun verzoek samengestelde informatie actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is. Door het ordenen en digitaliseren van milieu-informatie kan meer grip worden gekregen op het kwaliteitsniveau. Zie hiervoor in hoofdstuk 8 van deze handleiding.

6.1 Begrip actieve openbaarheid

Het uit eigen beweging verschaffen van informatie over het gevoerde beleid was een reeds bestaande verplichting in de Nederlandse wetgeving. Op grond van artikel 8 Wet openbaarheid van bestuur (verder Wob) diende het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aanging reeds, uit eigen beweging, informatie over het beleid te verschaffen, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering, en het bestuursorgaan moest dit doen zodra dat in het belang was van een goede en democratische bestuursvoering.

Ter implementatie van het verdrag en de richtlijn is een nieuw artikel 19.1c in de Wet milieubeheer (verder Wm) ingevoerd met een aantal eisen inzake het verstrekken van milieu-informatie uit eigen beweging:

Artikel 19.1 c: Onverminderd artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur verstrekt een bestuursorgaan uit eigen beweging informatie over de openbare verantwoordelijkheden en de functies die het heeft alsmede de openbare diensten die het verleent met betrekking tot het milieu.

De brede verplichting uit de Wob en de Wm kunnen nadere invulling krijgen door de bepalingen uit te leggen in het licht van de richtlijn. De richtlijn zegt hierover dat milieu-informatie:

  • geordend moet worden met het oog op de actieve en systematische verspreiding, met name door middel van computertelecommunicatie en/of elektronische technologie wanneer deze voorhanden is. De milieu-informatie die elektronisch actief openbaar wordt gemaakt behoeft geen informatie te bevatten die vóór de inwerkingtreding van Richtlijn 2003/4/EG is verzameld, dus vóór 14 februari 2003, tenzij deze reeds in elektronische vorm beschikbaar is.
  • geleidelijk beschikbaar moet komen in elektronische gegevensbanken die voor het publiek makkelijk toegankelijk zijn via openbare telecommunicatienetwerken.

Ter concretisering van de genoemde brede verplichtingen van de Wob en de Wm geeft de richtlijn aan welke milieu-informatie ten minste op passende wijze moet worden bijgewerkt, beschikbaar gesteld en verspreid:

  1. teksten van internationale verdragen, conventies of overeenkomsten en van communautaire, nationale, regionale of lokale wetgeving inzake of in verband met het milieu;
  2. beleidsmaatregelen, plannen en programma's in verband met het milieu;
  3. voortgangsverslagen inzake de uitvoering van de onder a) en b) genoemde onderwerpen indien die door overheidsinstanties zijn opgesteld, of in elektronische vorm worden beheerd;
  4. de in lid 3 bedoelde verslagen over de toestand van het milieu; 4 jaarlijkse verslagen met informatie over de kwaliteit van en de druk op het milieu in vierjaarlijkse nationale, en waar passend regionale of lokale verslagen
  5. gegevens of samenvattingen van gegevens afkomstig van het monitoren van activiteiten die gevolgen voor het milieu hebben of waarschijnlijk zullen hebben;
  6. vergunningen die belangrijke gevolgen hebben voor het milieu, alsmede milieuakkoorden of een verwijzing naar de plaats waar de informatie kan worden opgevraagd of gevonden in het kader van artikel 3;
  7. milieueffectbeoordelingen en risicobeoordelingen, die verband houden met de in artikel 2, punt 1 onder a) genoemde elementen van het milieu, of een verwijzing naar de plaats waar de informatie kan worden opgevraagd of gevonden in het kader van artikel 3.

6.2 Verdrag en richtlijn nader toegelicht

De richtlijn hanteert een aantal termen die nadere toelichting behoeven. Deze toelichting is met name van belang voor de wijze waarop overheidsinstanties invulling kunnen geven aan de hiervoor genoemde algemene inspanningsverplichtingen van de Wob en de Wm om milieu-informatie te verstrekken.

6.2.1 Ordenen van milieu-informatie

Allereerst het ordenen van milieu-informatie met het oog op een systematische en actieve verspreiding, met name door middel van computertelecommunicatie en/of elektronische technologie wanneer deze voorhanden is. De manier waarop informatie geordend is en vervolgens bewaard wordt, wordt steeds belangrijker met het oog op de toegankelijkheid van de milieu-informatie. Dit geldt zowel voor de passieve als de actieve openbaarheid.

Als gevolg van de mogelijkheden die het verdrag en de richtlijn de burgers bieden, zullen er meer verzoeken te verwachten zijn om milieu-informatie en om deze informatie op een bepaalde wijze te rangschikken, bijvoorbeeld qua vorm of format. Met vorm wordt het type informatiedrager bedoeld, met format de manier waarop de informatie is gesorteerd. U moet dan denken aan een vraag als: "wat is de kwaliteit van mijn leefomgeving, in digitale vorm?" Met dergelijke verzoeken kunt u op dezelfde manier omgaan als voorheen: een bestuursorgaan mag van een dergelijk verzoek afwijken indien dit een onevenredige inspanning van het bestuursorgaan vergt (vaste Wob-jurisprudentie spreekt over ‘redelijke inspanning’). Daarnaast mag u in een dergelijk geval ook verwijzen naar door u reeds op een andere wijze gemakkelijk toegankelijk gemaakte informatie, bijvoorbeeld op uw website. Indien het op uw website bijvoorbeeld mogelijk is om met behulp van de postcode toegang te krijgen tot een risicokaart of tot gegevens over de luchtkwaliteit, dan kunt u volstaan met een verwijzing hiernaar (zie bijvoorbeeld www.gelderland.nl). Het is dus belangrijk om na te denken over een zodanige wijze van ordenen van milieu-informatie dat de informatie voor de burger toegankelijker wordt.

6.2.2 Geleidelijke beschikbaarheid

De milieu-informatie die relevant is voor de bestuurlijke taak en waarover wordt beschikt, moet ten tweede geleidelijk beschikbaar komen in elektronische gegevensbanken die voor het publiek makkelijk toegankelijk zijn via openbare telecommunicatienetwerken. Geleidelijk is een rekbaar begrip, waarbij voor ogen moet worden gehouden dat de ontwikkeling naar het elektronisch beschikbaar stellen van milieu-informatie al in volle gang en dus onvermijdelijk is.

Een houvast daarbij is dat de richtlijn zegt dat informatie die vóór 14 februari 2003 niet elektronisch beschikbaar was, niet alsnog elektronisch beschikbaar hoeft te worden gemaakt. Het ijkpunt is dus 14 februari 2003. Milieu-informatie die na die datum is verzameld, moet geleidelijk elektronisch beschikbaar komen. Het verdrag spreekt in dit verband van "in toenemende mate". Uiteraard is het te kiezen ambitieniveau mede bepalend voor het tempo.

6.2.3 Passende wijze

Ten slotte moet milieu-informatie op passende wijze worden bijgewerkt, beschikbaar gesteld en verspreid. Passend wil zeggen: relevant gezien vanuit de uitoefening van de eigen overheidstaak. Dit richt zich dus in eerste instantie op verplichtingen binnen uw eigen processen: eigen beleid, regelgeving en de hiermee samenhangende openbaarmaking. Het is bijvoorbeeld niet de bedoeling dat iedere gemeente een totaal wettenbestand of het Nationaal Milieubeleidsplan gaat verspreiden. Het betreft hier bijvoorbeeld een op het milieu betrekking hebbende APV of een gemeentelijk milieubeleidsplan.

6.3 In de praktijk

Door het verdrag en de richtlijn zijn, sterker dan voorheen, de contouren bepaald van de milieu-informatie die actief verspreid moet worden onder het publiek en is de manier aangegeven waarop dit in toenemende mate moet gaan plaatsvinden.

6.3.1 Informatie overzicht

Om duidelijkheid te krijgen wat actieve openbaarheid voor uw organisatie betekent, kunt u allereerst nagaan welke milieu-informatie vanuit uw eigen overheidstaak binnen uw organisatie of voor uw organisatie wordt gegenereerd en waar deze informatie zich bevindt. Informatie verzamelen zal meestal plaatsvinden op basis van wettelijke taken. Het soort informatie betreft ten minste: wet- en regelgeving, beleidsmaatregelen, plannen en programma’s, voortgangsverslagen, verslagen over de toestand van het milieu, monitoringsgegevens of samenvattingen daarvan, vergunningen die belangrijke gevolgen hebben voor het milieu, milieueffectbeoordelingen en risicobeoordelingen. Hieronder vindt u enkele voorbeelden in verband met de hiervoor (a-f) genoemde minimale wettelijke verplichtingen:

  1. teksten van internationale verdragen, conventies of overeenkomsten en van communautaire, nationale, regionale of lokale wetgeving inzake of in verband met het milieu: zie de wettenbank bij www.overheid.nl of de wetgevingssite van de Europese Unie: http://eu.int/eur-lex ;
  2. beleidsmaatregelen, plannen en programma’s in verband met het milieu; zie het nationaal milieubeleidsplan onder http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ienm;
  3. voortgangsverslagen inzake de uitvoering van de onder a. en b. genoemde onderwerpen indien die door overheidsinstanties zijn opgesteld, of in elektronische vorm worden beheerd: overzicht met opgelegde dwangsommen in het kader van de milieuhandhaving op http://mw.limburg.nl/ of de natuurbalans en de milieubalans www.rivm.nl/
  4. vierjaarlijkse verslagen met informatie over de kwaliteit van en de druk op het milieu in vierjaarlijkse nationale, en waar passend regionale of lokale verslagen: het Nationaal milieubeleidsplan http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ienm (waar passend wil in dit geval zeggen: in die gevallen dat deze verslagen gemaakt zijn. Het gaat dan om wettelijke verplichtingen of eigen beleid van een overheid);
  5. gegevens of samenvattingen van gegevens afkomstig van het monitoren van activiteiten: actuele concentraties verontreinigende stoffen in de lucht www.dcmr.nl
  6. Ook andere informatie die relevant is voor uw taken dient te worden geordend met het oog op de actieve verspreiding. Deze ordening kan een rubricering van gegevens zijn bijvoorbeeld primair naar compartiment, secundair naar component, maar ook het op Internet zetten van gegevens kan gezien worden als een vorm van ordening. Ordening zal uiteindelijk moeten leiden tot een betere toegankelijkheid van de informatie voor de burger en daarmee tot een beter begrip.

6.3.2 Openbaarmaking

De volgende stap is de openbaarmaking: is de informatie openbaar gemaakt en zo ja, in welke vorm. Bedenk daarbij wel dat in de Nederlandse wetgeving voor bepaalde onderwerpen ook wettelijk bepaald is dat bestuursorganen milieu-informatie openbaar maken. Zo kent de Wm de verplichting om eens in de vier jaren een nationaal milieubeleidsplan vast te stellen en openbaar te maken en moeten milieubesluiten vaak bekend worden gemaakt. Ook wordt milieu-informatie gepubliceerd in de Staatscourant, bijvoorbeeld toelatingen op grond van de Bestrijdingsmiddelenwet en moeten adviezen van niet-ambtelijke adviescolleges actief openbaar gemaakt worden (Raad voor Milieu- en Natuuronderzoek en de Technische Commissie Bodembescherming). Veel milieu-informatie is dus al openbaar, alleen de toegankelijkheid zou wellicht verbeterd kunnen worden. Het inrichten van bijvoorbeeld een "leesruimte" met in ieder geval milieu-informatie, kan op korte termijn de toegankelijkheid vergroten. Dit vergt uiteraard enige inspanning, maar kan uiteindelijk resulteren in minder werk en kosten.

Digitalisatie

Het openbaar maken zal in toenemende mate plaats moeten vinden met behulp van voor het publiek makkelijk toegankelijke openbare telecommunicatienetwerken. Het verdrag en de richtlijn kennen een inspanningsverplichting met deze strekking. Dit betekent dat als u een website heeft, u daarvan in toenemende mate gebruik moet maken voor het digitaal openbaar maken van milieu-informatie. Dit geldt met name voor milieu-informatie die na 14 februari 2003 is verzameld. Aandachtpunt op korte termijn is het maken van afspraken over het digitaal aanleveren van milieu-informatie door derden.

Links

Het verdrag wijst op de mogelijkheid om milieu-informatie actief openbaar te maken met behulp van het creëren van links naar internetsites waar informatie kan worden gevonden.

Sinds 1999 zijn bijvoorbeeld alle Kamerstukken en alle in het Staatsblad en de Staatscourant gepubliceerde regelgeving beschikbaar via de website http://www.overheid.nl/. Onderdeel van deze website is de wettenbank, met daarin de integrale tekst van wettelijke regelingen. Emissiegegevens zijn via het Internet voor het publiek toegankelijk via http://www.emissieregistratie.nl/.

6.4 Ambitieniveau

Actieve openbaarheid kan meer zijn dan alleen het ordenen en openbaar maken zoals hiervoor beschreven. In het kader van de uitoefening van uw overheidstaak, kunt u het openbaar maken ook gebruiken als een mogelijkheid om verantwoording af te leggen voor het overheidshandelen of voor het in toenemende mate betrekken van de burger bij beleidsvorming.

Elementen van het ambitieniveau zijn: actieve houding met betrekking tot de openbaarheid, vergroten van de fysieke toegankelijkheid voor burgers en grotere transparantie van het gevoerde beleid.

Uiteraard zullen nieuwe mogelijkheden op het terrein van informatie- en communicatietechnologie hierbij een belangrijke rol spelen, evenals de resultaten van lopende projecten. Ook de regering stelt zich op het standpunt dat ruimere invulling moet worden gegeven aan de actieve openbaarmaking van overheidsinformatie (Kabinetsstandpunt over het advies van de Commissie Wallage).

Een hoger ambitieniveau brengt natuurlijk hogere kosten met zich mee. Dit geldt met name voor de investering die gepleegd moet worden om meer proactief openbaarheid te betrachten. Naar verwachting zullen de kosten deels kunnen worden terugverdiend doordat burgers minder vaak een verzoek om milieu-informatie zullen indienen. Omvangrijke informatieverzoeken kunnen worden verminderd door het actief openbaar maken van informatie waarvan op voorhand aangenomen kan worden dat burgers die zullen willen verkrijgen en welke natuurlijk zonder bezwaar openbaar gemaakt kunnen worden.

Kortweg komt actieve openbaarheid neer op:

het in kaart brengen en eventueel verbeteren van de gegevenshuishouding; het garanderen van de toegankelijkheid en vindbaarheid van overheidsinformatie, waarbij met name gebruik wordt gemaakt van ICT; het actief openbaar maken - bij voorkeur via Internet - van in ieder geval de specifiek genoemde overheidsbesluiten waarvan bekendmaking wettelijk voorgeschreven is. Ook dient - afhankelijk van het ambitieniveau - invulling te worden gegeven aan de actieve openbaarmaking - met name d.m.v. ICT - van andere informatie die relevant is voor de bestuurstaak.