Actieprogramma na uitspraak RvS over windturbines

Sinds een uitspraak van de Raad van State (RvS) op 30 juni 2021 kunnen de rijksregels voor windturbineparken in het Activiteitenbesluit niet meer worden toegepast. Om opnieuw rijksregels voor windturbineparken vast te stellen, moet het Rijk eerst een milieueffectrapport (MER) maken. Naar aanleiding van de uitspraak hebben 3 ministeries een actieprogramma opgestart.

Wat het actieprogramma inhoudt

Het actieprogramma dient als voorbereiding voor nieuwe algemene milieuregels voor windturbineparken. Het dient ook om informatie over windturbines te geven aan overheden en initiatiefnemers in de periode tot die nieuwe regels gelden. Voor bestaande parken (ongewijzigd sinds 30 juni 2021) is er een tijdelijke 'overbruggingsregeling'. In vervolg op de eerste acties is het actieprogramma uitgebreid met andere onderwerpen.

Het Rijk zal als gevolg van de uitspraak opnieuw algemene milieuregels voor windturbineparken opstellen. Als voorbereiding voor het opstellen van deze Rijksregels maakt het Rijk een milieueffectrapport (MER). Hierbij worden ook onderzoeken over de gezondheidsaspecten bij windturbines meegenomen. Daarnaast gaat het Rijk binnen het actieprogramma de gevolgen van de uitspraak voor andere Rijksregels voor milieu en ruimtelijke inpassing onderzoeken. Hieruit kunnen vervolgacties voortkomen.

Samengevat zijn de onderdelen van het actieprogramma:

Het actieprogramma heet voluit ‘Actieprogramma verankering milieubescherming na Nevele’. 'Nevele' slaat hier op een Europese uitspraak, het ‘arrest Nevele’. De uitspraak van de Raad van State over een Nederlands windturbinepark is gebaseerd op dit arrest. Naast ministeries zijn uitvoeringsorganisaties betrokken bij het actieprogramma.

Milieueffectrapport en daarop gebaseerde nieuwe algemene milieuregels voor windturbineparken

Het maken van een milieueffectrapport (MER) is een voorwaarde om te komen tot nieuwe algemene milieuregels voor windturbines. Het gaat vooral om regels over externe veiligheid, geluidhinder, slagschaduw en lichtschittering. Deze nieuwe rijksregels komen in Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s), zoals het Activiteitenbesluit.

De eerste stap in het maken van het milieueffectrapport is het doen van onderzoek. Dat onderzoek moet voldoende informatie op tafel brengen om het milieubelang volwaardig te kunnen meewegen in de besluitvorming. Hiervoor is een scherpe afbakening nodig: waarop moet het onderzoek zich vooral gaan richten, wat is minder belangrijk, en wat kan zelfs helemaal buiten beschouwing blijven? Dit noemt men ‘reikwijdte en detailniveau' en legt het Rijk vast in een ‘Notitie Reikwijdte en Detailniveau’ (NRD). Aan de hand van de NRD wordt vervolgens het milieueffectrapport gemaakt.

In het milieueffectrapport (MER) komt de onderbouwing van de ‘voorkeursvariant’ van de nieuwe algemene regels en de te onderzoeken alternatieven. Het milieueffectrapport dient hiermee als onderbouwing van de nieuwe regels in het op te stellen besluit dat de AMvB’s wijzigt, het wijzigingsbesluit. De nieuwe algemene regels komen in het Activiteitenbesluit en – zodra deze in werking is – in de AMvB’s met rijksregels onder de Omgevingswet. Hierbij geeft de Raad van State advies, zoals altijd in gewone wetgevingstrajecten. Ook wordt het advies van de Commissie m.e.r. verwerkt.

Het is de bedoeling dat het milieueffectrapport (MER) in 2022 is afgerond. Publicatie van de nieuwe milieuregels volgt een jaar later, na het doorlopen van de procedures hiervoor. Voor het gehele traject is er uitgebreide participatie (inspraak) van alle belanghebbenden, stakeholders en bevoegde gezagen. Het inbrengen van zienswijzen via ‘internetconsultatie’ is onderdeel van deze participatie.

Procedurestappen

De stappen voor de procedure van het milieueffectrapport en het opstellen van de milieuregels voor windturbines zijn:

  • voorbereiding van de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) voor het milieueffectrapport (MER) over de milieuregels
  • publicatie en participatie voor de NRD
  • advies van Commissie m.e.r. over NRD
  • voorbereiding procedure voor de nieuwe milieuregels
  • bespreking concept MER met de begeleidingscommissie
  • publicatie concept MER en start internetconsultatie (zienswijzen)
  • advies van de Commissie m.e.r. over MER
  • verwerking van de zienswijzen en adviezen
  • definitief MER
  • starten procedure wijzigings-AMvB op basis van het MER
  • plaatsing in het Staatsblad en inwerkingtreding van de wijzigings-AMvB

Planning en mijlpalen

Voorlopige planning van het traject voor het milieueffectrapport en het opstellen van de milieuregels voor windturbines
Wanneer Mijlpaal
23 december 2021 tot 16 februari 2022 Publicatie Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) en indienen zienswijzen.
3 maart 2022 Advies van de Commissie m.e.r over de NRD.
30 augustus 2022 Reactienota over de zienswijzen op de NRD.
Eind 2022 Oplevering milieueffectrapport (MER).
Begin 2023 Reageren op de concept milieuregels en indienen van zienswijzen op het milieueffectrapport. Deze twee procedures worden met elkaar gecombineerd.
Medio 2023 Verslag met het resultaat van de internetconsultatie en de verwerking daarvan in de wijzigings-AMvB staat op www.internetconsultatie.nl.
Eind 2023 Publicatie in het Staatsblad en inwerkingtreding van de wijzigings-AMvB.

Onderzoek naar gezondheid in relatie tot windturbines

Al voor de uitspraak liepen er enkele onderzoeksprojecten over windenergie en gezondheid. De resultaten uit deze onderzoeken kunnen mogelijk gebruikt worden voor de nieuwe milieuregels voor windturbines. Dit is de reden voor het opnemen van het onderdeel gezondheid in relatie tot windturbines in het actieprogramma. Informatie over de onderzoeken komt beschikbaar via onder andere het Expertisecentrum Windenergie en Gezondheid bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).

Ondersteuning van bevoegd gezag voor windturbines

Doel van dit onderdeel van het Actieprogramma is het praktisch en specifiek ondersteunen van decentrale overheden bij hun besluitvorming over windturbineparken op land. Hiertoe houden Rijkspartijen nauw contact met decentrale overheden over windturbineparken. Ook worden contacten onderhouden met belangengroeperingen en de brancheorganisatie over het realiseren van wind op land.

Voor dit onderdeel is een landelijke werkgroep ingericht met Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), Nationaal Programma Regionale Energie Strategieën (NP RES), het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK), Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten)) en InterProvinciaal Overleg (IPO). Het gezamenlijk doel van de werkgroep is om decentrale overheden zo goed mogelijk te ondersteunen bij hun besluitvorming over windturbineparken. Bij deze ondersteuning gaat het om besluitvorming over de milieubescherming bij lokale windturbineparken en daarnaast om de hernieuwbare opwek.

De ondersteuning van de decentrale overheden bestaat uit:

  • een website
  • informatiebijeenkomsten
  • kennisdelingsgroepen
  • vraagbaak- en kennisfunctie voor lokale situaties
  • bestuurlijke ondersteuning
  • een expertpool

Meer informatie geeft de website van Helpdesk Wind op land.

Ondersteuning door InfoMil

Informatie over de Rijksregels voor milieu en ruimtelijke inpassing van windturbines staat voor de huidige wetgeving op InfoMil.nl. Voor de AMvB's onder de Omgevingswet komt die informatie op de website van het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO).

Daarnaast beantwoorden InfoMil en IPLO vragen via de bijbehorende helpdesks. Ook geven we informatie aan het netwerk Activiteitenbesluit en bij informatiebijeenkomsten.

Onderzoek naar mogelijke andere gevolgen van de uitspraak

In dit onderdeel van het Actieprogramma wordt juridisch onderzoek uitgevoerd naar de mogelijke andere gevolgen van de uitspraak van 30 juni 2021 en de daaropvolgende jurisprudentie.

De rechtspraak van het EU-Hof en de Raad van State over algemene milieuregels en de smb-richtlijn gaat tot op heden alleen over algemene milieuregels voor windturbines. Uit de jurisprudentie is niet direct af te leiden voor welke andere algemene milieuregels een milieueffectrapportage moet worden doorlopen. Daarom heeft de regering besloten het Actieprogramma na te laten gaan welke algemene milieuregels vergelijkbaar zijn met die voor windparken. Vervolgens gaat het Rijk na of deze regels in aanmerking komen voor het uit voorzorg maken van een milieueffectrapport. Deze inventarisatie loopt momenteel, najaar 2022. Het naar aanleiding van de inventarisatie doorlopen van een milieueffectrapportage voor algemene milieuregels, wordt mogelijk ook meegenomen in de reguliere wijzigingstrajecten van regelgeving. Zoals wijzigingen die plaatsvinden naar aanleiding van nieuwe wetenschappelijke inzichten of maatschappelijke ontwikkelingen.

Bij de inventarisatie beoordeelt het Actieprogramma welke algemene milieuregels voor milieubelastende activiteiten vergelijkbaar zijn met die voor windparken. Hierbij wordt aandacht besteed aan de punten die genoemd worden in de jurisprudentie van het EU-Hof en de Raad van State over de smb-richtlijn. Het gaat dan onder meer om de vraag of de regels een ‘kaderstellend karakter’ hebben, als bedoeld in de smb-richtlijn. Het gaat in ieder geval om regels die gelden voor (m.e.r.(-beoordelings)plichtige) activiteiten.

Zie voor meer informatie de Kamerbrief ‘Antwoorden vragen over het Actieprogramma Verankering milieubescherming na Nevele’ van 21  oktober 2022.

Betrokkenen bij het actieprogramma

In het actieprogramma trekken de ministeries van Economische Zaken en Klimaat (EZK), Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gezamenlijk op. Ze worden ondersteund door NP RES, RVO, IPLO en InfoMil.

Zowel bij de trajecten over windturbines als die over mogelijke andere gevolgen van de uitspraak, zijn de koepels van decentrale overheden betrokken. Dit zijn de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW). De rol van NP RES, RVO, InfoMil en IPLO richt zich op het ondersteunen van het bevoegd gezag in de praktijk.


Wanneer kaderstellend plan

In kolom 3 van onderdeel C en D van de bijlage van het Besluit m.e.r. zijn per activiteit de plannen opgenomen die mogelijk kaderstellend zijn voor een besluit zoals opgenomen in kolom 4 en daarom mogelijk m.e.r.-plichtig kunnen zijn. Per activiteit en besluit kunnen dat meerdere plannen zijn.

Maar wanneer is sprake van 'kader vormen voor'? Er bestaat geen (juridisch-technisch) eenduidig "equivalent" voor. In de wet is aangegeven dat in ieder geval locatie- of tracékeuzes en -vergelijkingen hieronder vallen. Maar het kan ook gaan om een niet locatiegebonden kader, zoals de peilhoogte voor een oppervlaktewater of de capaciteit van een afvalverwerkingsinstallatie.

De uitspraak in het plan moet enerzijds concreet genoeg zijn en bindend zijn voor een later m.e.r.-plichtig of m.e.r.-beoordelingsplichtig besluit. Anderzijds kan nog geen sprake zijn van een directe aanleg- of bouwtitel waarmee juridisch in de realisatie wordt voorzien, want in dat geval is geen sprake meer van een kader voor een later besluit maar van het besluit zelf.

De basisvraag die u moet beantwoorden is: welke keuzen worden met de vaststelling van het plan gemaakt en voor welke activiteiten wordt hierdoor een kader gevormd oftewel de toon gezet?

Deze keuzen hoeven:

  • Niet specifiek te zijn. Algemene uitspraken kunnen soms maar op één manier worden uitgelegd waardoor toch sprake is van een kader voor één of meer activiteiten.
  • Niet nieuw te zijn. Dit kan ook een herziening van een bestaand plan zijn waarmee al eerder gemaakte keuzen opnieuw worden vastgesteld (veel plannen hebben een maximale looptijd van 10 jaar). Dit is uiteraard alleen relevant voor het deel van de betreffende activiteit dat nog niet is gerealiseerd. Dat voor het oorspronkelijke plan vanwege deze activiteit(en) al een m.e.r.-procedure is doorlopen is daarbij niet van belang. Er is immers opnieuw sprake van een kader. Dit blijkt uit de uitspraak van het Europese Hof van Justitie, zaak C-81/96, d.d. 18 juni 1998 (Amsterdamse Afrikahaven (Ruigoord)).