de schadedrempel wateren

Vraag 1: wat is de feitelijke toestand van het oppervlaktewater voorafgaand aan de schade?

Voor antwoord op de vraag wat de ecologische, chemische en/of kwantitatieve toestand van het desbetreffende water is, zijn de bepalingen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) relevant.

De doelstelling van de Kaderrichtlijn Water met betrekking tot oppervlaktewaterlichamen is het bereiken van de goede toestand. De toestand van een oppervlaktewaterlichaam is goed, als het water zowel chemisch als ecologisch bezien in orde is. De lidstaten zijn verplicht maatregelen te nemen om deze goede toestand uiterlijk in 2015 te bereiken. In de tussentijd moet achteruitgang van de toestand worden voorkomen. Voor het beoordelen van de chemische en ecologische toestand van oppervlaktewaterlichamen hanteert de KRW een systeem van toestandsklassen. Van een achteruitgang in de toestand is pas sprake als het waterlichaam in een lagere toestandsklasse terecht komt: verslechtering binnen een toestandsklasse is weliswaar onwenselijk met het oog op het bereiken van de doelstellingen, maar vormt geen schending van het principe van geen achteruitgang.

NB: in de Nederlandse implementatiewetgeving voor de doelstellingen van de KRW wordt ervan uitgegaan dat een en ander alleen van toepassing is op oppervlaktewateren, die zijn aangewezen als waterlichaam in de zin van de KRW. Relatief kleine wateren, zoals poldersloten, zijn veelal niet aangewezen als waterlichaam. De Richtlijn Milieuaansprakelijkheid spreekt echter van ‘schade aan wateren’, en niet van ‘schade aan waterlichamen’, en de bijbehorende definitie beperkt zich niet tot alleen die wateren die aangewezen zijn als waterlichamen, maar knoopt wel aan bij de notie ‘toestand’ uit de KRW. Het verdient daarom aanbeveling om voor de toepassing van de Richtlijn Milieuaansprakelijkheid de toestand voorafgaand aan de schade te bepalen aan de hand van bij de waterbeheerder aanwezige monitorings- of ervaringsgegevens.

De Kaderrichtlijn Water hanteert voor de chemische toestand twee klassen: goed en slecht. Een waterlichaam verkeert alleen in een chemisch goede toestand als alle stoffen, waarvoor Europese milieukwaliteitsnormen gelden aan die normen voldoen. Momenteel zijn dat alleen de stoffen, die gedekt worden door de dochterrichtlijnen van richtlijn 2006/11 (voorheen: richtlijn 76/464). In de toekomst komen daar de prioritaire (gevaarlijke) stoffen van de KRW nog bij, als de Dochterrichtlijn Prioritaire Stoffen eenmaal is vastgesteld. Overschrijdt één stof de norm, dan verkeert het waterlichaam niet langer in een chemisch goede toestand (in het spraakgebruik wordt deze benadering ook wel ‘one out, all out’ genoemd).

Voor de ecologische toestand zijn er vijf toestandsklassen: zeer goed / goed / matig / ontoereikend / slecht. De ecologische toestand van een waterlichaam wordt bepaald aan de hand van biologische parameters, zoals de toestand van de vissen, planten en algen, fysisch-chemische parameters, zoals zuurstofgehalte, zoutgehalte en voorkomen van nutriënten, en hydromorfologische parameters, zoals waterstroming, diepte en verbinding met grondwaterlichamen. De natuurlijke toestand van het desbetreffende soort waterlichaam geldt daarbij als referentie. Bijlage V van de KRW geeft een aantal parameters voor de toestandsklassen zeer goed, goed en matig. Deze parameters gelden onverkort voor natuurlijke waterlichamen. De KRW geeft geen parameters voor de toestandsklassen ontoereikend en slecht.

Waterlichamen die onomkeerbare menselijke ingrepen hebben ondergaan of die door mensen aangelegd zijn, worden respectievelijk als sterk veranderd of kunstmatig aangemerkt. Voor deze waterlichamen geldt een goed ecologisch potentieel als doelstelling. Het goede ecologische potentieel wordt uiteindelijk afgeleid van de goede ecologische toestand. Hierbij wordt rekening gehouden met de ecologische mogelijkheden die nog bestaan, gegeven de onomkeerbare ingrepen in het waterlichaam. Voor kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen gelden de parameters uit Bijlage V van de KRW daarom niet één op één.

De toestand, die voor de meeste wateren als startpunt dient voor de beschouwing of sprake is van een aanmerkelijke negatieve invloed daarop, zal pas formeel komen vast te liggen bij de vaststelling van de stroomgebiedbeheersplannen in 2009, waarin onder meer een beschrijving moet worden gegeven van de huidige toestand van de oppervlaktewaterlichamen. Tot die tijd moet in voorkomende gevallen voor de besluitvorming worden gewerkt met de redelijkerwijs mogelijke inschattingen over de uitgangssituatie. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van bij de beheerder van het water beschikbare gegevens over de kwalitatieve, kwantitatieve en ecologische toestand van het oppervlaktewater, zoals meetgegevens uit het monitoringprogramma dat in het kader van de KRW wordt uitgevoerd, of gegevens van recente onderzoeken uit een nabijgelegen monitoringspunt. Vervolgens dient te worden bepaald, wat deze waarden zeggen over de toestand van het water: in welke toestandsklasse verkeert het water in kwestie? Hierbij dienen de in het voorgaande beschreven grenzen tussen de toestandsklassen te worden gebruikt.

Bij de beschrijving van de chemische toestand geldt daarnaast nog het volgende. Hier spelen conform de KRW de milieukwaliteitsnormen voor verschillende stoffen een belangrijke rol. Totdat milieukwaliteitsnormen overeenkomstig de systematiek van de KRW zullen zijn vastgesteld kan gebruik worden gemaakt van de kwaliteitsnormen die zijn vastgesteld op grond van Richtlijn 2006/11/EG betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd. Deze zijn voor de Nederlandse oppervlaktewateren uitgewerkt in de Regeling milieukwaliteitseisen gevaarlijke stoffen oppervlaktewateren (Staatscourant 247, 22 december 2004). De verwachting is, dat deze regeling nog geruime tijd van kracht zal blijven, zeker nu de vaststelling van een Dochterrichtlijn Prioritaire Stoffen op zich laat wachten. Daarnaast blijven ook de doelstellingen op grond van de Europese regelgeving voor drinkwater, zwemwater, schelpdierwater en de Vogel- en de Habitatrichtlijn onverkort van kracht. Deze doelstellingen krijgen waar ze strenger zijn voorrang op de doelstellingen op grond van de KRW, en moeten dus ook meegewogen worden bij de beoordeling van de feitelijke toestand van het oppervlaktewater in kwestie.

Vraag 2: is er sprake van een negatieve invloed op de toestand van het water?

Er zijn vele handelingen die een negatieve invloed op de toestand van het water kunnen hebben.

Gedacht kan worden aan:

1. het in oppervlaktewater brengen van stoffen in kader van reguliere activiteiten;
2. het op of in de bodem brengen van stoffen in kader van reguliere activiteiten; welke stoffen vervolgens naar het grondwater kunnen doorsijpelen;
3. het direct in het grondwater brengen van stoffen in kader van reguliere activiteiten;
4. het brengen van stoffen in oppervlaktewater, bodem of grondwater als bedoeld onder 1 t.m. 3 buiten het kader van reguliere activiteiten, dus bijvoorbeeld als gevolg van ongevallen, niet toegestaan handelen, e.d.;
5. het uit het oppervlaktewater of grondwater onttrekken van water, of het daarin brengen van water;
6. ander ingrijpen dat een effect kan hebben op het watersysteem, zoals het verstoren van de loop van een rivier of beek, of het doorboren van grondlagen, waardoor ongewenste vermenging van grondwater kan plaatsvinden.

Een belangrijk deel van deze handelingen (zoals het merendeel van de handelingen genoemd onder 1, 2, 3 en 5) is preventief gereguleerd op grond van de milieu- en waterregelgeving. De mogelijke effecten daarvan zijn vooraf getoetst, en aanvaardbaar bevonden. Voor een deel van de handelingen of gebeurtenissen (met name de handelingen genoemd onder 4, en een deel van de handelingen genoemd onder 6) geldt dat niet.

De mate van de negatieve invloed wordt bepaald door verschillende factoren.

Bepalende factoren kunnen daarbij zijn:

• de omvang van de handeling of gebeurtenis;
• de duur van de handeling of gebeurtenis;
• de omvang en kwaliteit (toestand) van het water dat door de handeling of gebeurtenis wordt beïnvloed;
• de snelheid, inzet en omvang van schadebeperkende beheermaatregelen.

Naast de actuele toestand kan bij de vraag of sprake is van negatieve invloed ook de gewenste toestand van het desbetreffende water een rol spelen. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn daar waar een traject is ingezet om van de actuele naar de gewenste waterkwaliteit toe te werken, en een handeling of gebeurtenis dit traject frustreert.

Vraag 3: wanneer er sprake is van een negatieve invloed, is die negatieve invloed “aanmerkelijk”?

De hiervoor genoemde factoren zullen in belangrijke mate bepalen of er sprake zal zijn van een aanmerkelijke negatieve invloed. Omdat de combinatie van de factoren uiteindelijk bepalend is, zal de vraag of sprake is van een aanmerkelijke negatieve invloed lokaal moeten worden beantwoord.

In zijn algemeenheid kunnen wel een aantal constateringen worden gedaan:

1. Voor het in kader van reguliere handelingen in oppervlaktewater of op- of in de bodem brengen van stoffen en het onttrekken of lozen van water is toestemming nodig op grond van de milieu- of waterregelgeving. Deze toestemming wordt afhankelijk van de aard en de omvang van de handeling of individueel verleend (vergunningen en ontheffingen op grond van de Waterwet, Wbb of Wabo), of volgt uit algemene regels op grond van de genoemde wetten. Bij voorbereiding van de vergunningen, ontheffingen en algemene regels zou de eventuele negatieve invloed op de toestand van het water beoordeeld dienen te worden. Wanneer deze beoordeling heeft plaatsgevonden, de negatieve invloed als aanvaardbaar is beoordeeld en de lozer zich houdt aan de gestelde voorschriften, dan mag er over het algemeen van worden uitgegaan dat de lozing geen aanmerkelijke negatieve invloed zal hebben.

2. Wanneer een handeling voor het waterlichaam dat door die handeling wordt beïnvloed er toe leidt dat het waterlichaam van een bepaalde KRW-toestandklasse verschuift naar een lagere toestandklasse, zal over het algemeen sprake zijn van een aanmerkelijke negatieve invloed. In de terminologie van de KRW is dan sprake van “achteruitgang”. Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een achteruitgang kan onder meer gebruik worden gemaakt van de systematiek uit de door het LBOW vastgestelde Leidraad Kaderrichtlijn Water, vergunningverlening en handhaving in het kader van de Waterwet (te downloaden van www.helpdeskwater.nl). Hierbij wegen de onderstaande factoren echter wel mee. Een zeer kort durende achteruitgang hoeft bijvoorbeeld geen aanmerkelijk negatief effect op de toestand te hebben: dit zou het geval zijn als daardoor schade ontstaat aan het oppervlaktewater, die van een meer blijvende aard is. Als het watersysteem zich binnen korte tijd uit zichzelf herstelt, is er geen sprake van een aanmerkelijk negatief effect.

3. De omvang van een gebeurtenis en de omvang van het water moeten in samenhang worden beschouwd. Het moge duidelijk zijn dat waar een bepaalde handeling of gebeurtenis bij groot oppervlaktewater niet tot een aanmerkelijke invloed hoeft te leiden, bij een klein oppervlaktewater de invloed van dezelfde handeling of gebeurtenis wel degelijk aanmerkelijk kan zijn. Bij de beschouwing kan gebruik worden gemaakt van de in kader van de Commissie Integraal Waterbeheer (thans LBOW) ontwikkelde systematiek voor de immissietoets (CIW-rapport “Emissie-immissie, prioritering van bronnen en de immissietoets” uit juni 2000). In het rapport is een immissietoets uitgewerkt en voorgesteld voor toepassing bij vergunningverlening en het opstellen van algemene regels. Bij het beoordelen van aanvaardbaarheid van lozingen dienen de volgende uitgangspunten als basis voor de immissietoets, waarbij aan elk van deze uitgangspunten moet worden voldaan:

1. De lozing mag niet significant bijdragen aan het overschrijden van de kwaliteitsdoelstelling voor het watersysteem (water en waterbodem) waarop wordt geloosd. Een bijdrage wordt significant genoemd als deze gelijk of meer dan 10% van het MTR bijdraagt aan de concentratie van de stof in het ontvangende watersysteem.
2. De lozing mag binnen de mengzone niet leiden tot acuut toxische effecten voor waterorganismen. Het ernstig risiconiveau voor oppervlaktewater is hierbij als maat te gebruiken.
3. De lozing mag binnen de mengzone niet leiden tot acuut toxische effecten voor sediment bewonende organismen. De interventiewaarde (en bij ontbreken hiervan het ernstig risiconiveau) voor sediment is hierbij als maat te gebruiken.

De genoemde uitgangspunten gelden zowel voor puntbronnen, inclusief RWZI’s, als voor diffuse bronnen. De toepassing van uitgangspunt I van de immissietoets op diffuse bronnen is afhankelijk van de wijze waarop de emissies van uit de betreffende diffuse bronnen op oppervlaktewater gereguleerd zijn.

Uiteraard is het niet zo dat een lozing die niet aan bovengenoemde grenzen voldoet ook tot aanmerkelijke negatieve invloed leidt. Bij het beoordelen van wanneer wel sprake is van aanmerkelijke schade kan wel bij de denkwijze van de immissietoets worden aangesloten. Zo zou bij directe lozingen van een aanmerkelijke schade kunnen worden gesproken indien:

1. De lozing op zichzelf verantwoordelijk is voor het overschrijden van de kwaliteitsdoelstelling voor het watersysteem (water en waterbodem) waarop wordt geloosd.
2. De lozing buiten de mengzone leidt tot acuut toxische effecten voor waterorganismen. Het ernstig risiconiveau voor oppervlaktewater is hierbij als maat te gebruiken.
3. De lozing buiten de mengzone leidt tot acuut toxische effecten voor sediment bewonende organismen. De interventiewaarde (en bij ontbreken hiervan het ernstig risiconiveau) voor sediment is hierbij als maat te gebruiken.

4. De onder 3 beschreven immissiesystematiek houdt nog geen rekening met de factor tijd. Wanneer een lozing slechts korte tijd voortduurt is het zeer wel mogelijk dat er wel van schade aan water gesproken kan worden, maar dat deze schade niet als aanmerkelijk wordt beoordeeld. De duur van de gebeurtenis en het “immissie-effect” bepalen in samenhang of van een aanmerkelijke schade sprake is. Naarmate een gebeurtenis korter duurt, kan het water een hoger immissie-effect aan, zonder dat een aanmerkelijke schade ontstaat. Wanneer lozingen lange tijd voortduren, kan een lager immissie-effect leiden tot aanmerkelijke schade.