Kenniscentrum InfoMil

Geurverordening en aanhoudingsbesluit

AanhoudingsbesluitMet artikel 6 Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) kan een gemeente met een verordening afwijken van de waarden of afstanden van de Wgv. De gemeenteraad kan bepalen dat voor (delen van) het grondgebied andere waarden of afstanden gelden. Zolang de verordening in procedure is, kan de gemeente met een aanhoudingsbesluit ervoor zorgen dat vergunningaanvragen blijven 'hangen'.

Inhoud geurverordening

De gemeente kan in de geurverordening het volgende regelen:

De gemeente heeft mogelijkheden om met de verordening af te wijken van de wettelijke waarden en afstanden.

Het bevoegd gezag moet rekening houden met de gemeentelijke verordening bij de beslissing op een aanvraag omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij. Dit geldt ook als de provincie (en niet de gemeente zelf) het bevoegd gezag is. Verder geldt de gemeentelijke verordening ook bij toetsen aan het Activiteitenbesluit.

Aanhoudingsbesluit

Zolang de verordening nog in procedure is, biedt Wgv de mogelijkheid om aanvragen omgevingsvergunning milieu van veehouders tijdelijk aan te houden. Dat kan door het nemen van een aanhoudingsbesluit op grond van artikel 7 Wgv. Artikel 3.118 Activiteitenbesluit verwijst ook naar het aanhoudingsbesluit (voor veehouders die moeten voldoen aan de voorschriften van paragraaf 3.5.8 van het Activiteitenbesluit). Er is een model aanhoudingsbesluit opgesteld.

Waarom een aanhoudingsbesluit?

Met een aanhoudingsbesluit voorkomt u dat veehouders ontwikkelingsmogelijkheden op ongewenste locaties gaan benutten. Bijvoorbeeld de ontwikkeling van veehouderijen in verwevingsgebieden en landbouwontwikkelingsgebieden of bij dorpskernen en recreatieve voorzieningen. Overwegingen om wel of juist geen aanhoudingsbesluit te nemen zijn:

  • Op een aanhoudingsbesluit ligt de behandeling van aanvragen omgevingsvergunning milieu van veehouders tijdelijk stil. Deze veehouders kunnen hun bedrijf voor de werkingsduur van het aanhoudingsbesluit niet ontwikkelen.
  • Andere bedrijven, recreatie, woningbouwprojecten of andere initiatieven kunnen zich wel ontwikkelen. Uiteraard moeten deze ontwikkelingen wel passen binnen de Wgv ('omgekeerde werking'). Zulke ontwikkelingen kunnen nadelig zijn voor de veehouder of voor de realisatie van een landbouwontwikkelingsgebied.
  • Nadeel kan zijn een aanhoudingsbesluit de gewenste ontwikkelingen in het kader van de reconstructie ook blokkeert. De gemeente kan hiervoor wel uitzonderingen maken op het aanhoudingsbesluit (zie ook reikwijdte). Bijvoorbeeld dat ze vergunningaanvragen van bedrijven die voldoen aan stand still, wel behandelt. Of dat ze het aanhoudingsbesluit niet laat gelden voor een landbouwontwikkelingsgebied. Het risico bestaat dan wel, dat grote uitbreidingen of nieuwvestigingen de gewenste invulling van het landbouwontwikkelingsgebied doorkruisen.
  • De gemeente kan besluiten het aanhoudingsbesluit voor het hele grondgebied te nemen en (nog) geen uitzonderingen op te nemen. Na het besluit kan ze met een quick scan onderzoeken of een gebiedsvisie noodzakelijk is en voor welke delen van de gemeente dan. Als uit de quick scan blijkt dat het opstellen van een gebiedvisie niet nodig is, dan kan ze het aanhoudingsbesluit weer intrekken (zie werkingsduur). Wanneer blijkt da een gebiedsvisie wel nodig is, dan kan ze alsnog kijken of het mogelijk is om uitzonderingen op het aanhoudingsbesluit te formuleren en deze in een wijzigingsbesluit op te nemen.

Wanneer een aanhoudingsbesluit?

U kunt op elk moment een aanhoudingsbesluit nemen. Aanvragen om omgevingsvergunning milieu van veehouders die binnenkomen voordat de gemeenteraad een aanhoudingsbesluit heeft aangenomen, moet u met de Wgv beoordelen. Aanvragen om omgevingsvergunning milieu die binnenkomen vanaf de dag na de dag dat het aanhoudingsbesluit in werking is getreden, moet u aanhouden. Dit betekent dat een aanhoudingsbesluit geen terugwerkende kracht kan hebben. De aanvrager van de omgevingsvergunning milieu moet erop kunnen vertrouwen dat regels niet achteraf nadelig voor hem worden uitgelegd (het rechtzekerheidsbeginsel). De aanhouding duurt totdat het aanhoudingsbesluit is vervallen (zie werkingsduur).

Reikwijdte

Het aanhoudingsbesluit kan betrekking hebben op het hele grondgebied van de gemeente of op een deel ervan. De keuze is aan de gemeente, de Wgv schrijft hierin niets voor. Gezien de bedoeling van de wetgever, is het advies om de gebiedsaanwijzing te beperken tot die (deel)gebieden, waar ontwikkelingen van veehouderijen en andere functies bij elkaar komen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij woonkernen, voorgenomen dorpsontwikkeling of recreatieprojecten.

Het is aan te raden om het gebied waarop het aanhoudingsbesluit van toepassing is, vast te leggen op kaart(en) (zie artikel 1 van het Model aanhoudingsbesluit). Dit geeft iedereen zoveel mogelijk duidelijkheid.

Gezien de bedoeling van de wetgever om te voorkomen dat een gebied minder geschikt wordt voor de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen, kan de gemeente uitzonderingen opnemen (zie artikel 3 van het Model aanhoudingsbesluit). Namelijk uitzondering voor ontwikkelingen, die de gemeente juist door zou willen laten gaan. In de toelichting op artikel 3 van Model aanhoudingsbesluit staan als voorbeelden reconstructie en stand still. Dat is geen limitatieve lijst - de gemeente kan zelf andere uitzonderingen opnemen.

Werkingsduur

Het aanhoudingsbesluit bevriest de verlening van omgevingsvergunningen milieu aan veehouders in principe voor de periode van één jaar. Een aanhoudingsbesluit vervalt:

  • Op het tijdstip waarop de verordening in werking treedt
  • Als niet binnen een jaar het ontwerp voor de verordening bij de raad aanhangig is gemaakt
  • Als niet binnen twee jaar de verordening in werking is getreden

De gemeente kan altijd besluiten het aanhoudingsbesluit tussentijds in te trekken. Bijvoorbeeld zodra blijkt dat er geen noodzaak is voor het hanteren van andere normen dan de wettelijke normen. Het opstellen van een gebiedsvisie en verordening voor het gemeentelijk geurhinderbeleid is in dit geval niet nodig. Dit kan onder andere de conclusie zijn na het uitvoeren van een quick scan voor de gebiedsvisie. In de eerste overweging van het Model aanhoudingsbesluit staat dat de gemeente "laat onderzoeken of een noodzaak bestaat voor het hanteren van andere waarden en afstanden voor de geurbelasting op basis van de Wet geurhinder en veehouderij, binnen de in de wet vastgelegde bandbreedte". Dit onderzoek kan met de quick scan gaan en de conclusie kan zijn dat een gebiedsvisie niet nodig is.

Procedureel

Het aanhoudingsbesluit is vergelijkbaar met een voorbereidingsbesluit voor ruimtelijke plannen op basis van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). De Wgv schrijft geen procedure voor het opstellen van een aanhoudingsbesluit voor. Om anticipatie te voorkomen, is het verstandig geen ruime bekendheid aan de totstandkoming van het aanhoudingsbesluit te geven. Het is gebruikelijk (vergelijk Wro- voorbereidingsbesluit) dat het college van Burgemeester en Wethouders een voorstel indient bij de raad. De (raads)adviescommissie wordt gewoonlijk niet geraadpleegd.

Is het aanhoudingsbesluit eenmaal genomen, dan zijn een paar procedurele stappen nodig (lid 4 van artikel 7 Wgv. De gemeente moet het aanhoudingsbesluit bekend maken (artikel 3:42 Algemene wet bestuursrecht). Beroep bij de rechter tegen het aanhoudingsbesluit is niet mogelijk, omdat artikel 7 Wgv is aangewezen in bijlage 2 van de Awb op grond van artikel 8:5 Awb.

Artikel 7 (Memorie van Toelichting)

"Een andere waarde of afstand leiden tot ruimte die kan worden benut voor uitbreiding door de veehouderij of voor totstandkoming van geurgevoelige objecten. Omdat reeds vóór vaststelling van die andere waarde of afstand de gemeentelijke voornemens bekend zijn, kan een veehouderij door indiening van een aanvraag geheel of gedeeltelijk beslag leggen op de toekomstige ruimte. Het omgekeerde doet zich voor als een lagere waarde wordt overwogen. Een veehouderij kan dan nog eenmaal een uitbreiding aanvragen, om zoveel mogelijk «rechten» of «milieuruimte» te reserveren. Na vaststelling van de verordening ontstaat dan een aanzienlijk overbelaste situatie. De gemeentelijke beleidsvrijheid zou in beide gevallen illusoir zijn. Teneinde deze ongewenste situatie te voorkomen is de gemeenteraad bevoegd een zogenoemd aanhoudingsbesluit nemen. De vergunningaanvragen worden dan vanaf de datum van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit aangehouden («bevroren») totdat de gemeentelijke visie en de verordening in werking zijn getreden of de bepaalde termijn is verstreken.
De duur van de bescherming is in beginsel beperkt tot één jaar, tenzij tijdig een ontwerpverordening bij de gemeenteraad aanhangig is gemaakt. In dat geval werkt het aanhoudingsbesluit dóór tot die verordening is vastgesteld. Ingevolge de op artikel 8:5 van de Algemene wet bestuursrecht gebaseerde «negatieve lijst» kan tegen het besluit geen beroep worden ingesteld. Artikel 12 van dit wetsvoorstel maakt dit mogelijk.
Het vierde (in de originele tekst bij de MvT staat vijfde, red.) lid regelt de bekendmaking van het aanhoudingsbesluit. Extra ten opzichte van afdeling 3.6 van de Algemene wet bestuursrecht is de elektronische mededeling (zoals bekendmaking op de gemeentelijke website)."

Uitzondering op ex nunc-toetsing bij gemeentelijke Geurverordening vanwege artikel 7 Wgv

In Rechtbank Oost-Brabant, SHE 14/2686, 20 april 2015, Gemert-Bakel, kwam aan de orde of de gemeente moest toetsen aan de oude of nieuwe geurverordening. Daarin oordeelde de rechtbank dat op grond van artikel 7 Wgv een uitzondering gold op het beginsel van ex nunc-toetsing.
Eiseres stelde dat ten onrechte aan de Geurverordening 2013 was getoetst omdat ten tijde van het indienen van de aanvraag een andere geurverordening gold.
De aanvraag voldeed aan de gemeentelijke verordening die gold vóór de inwerkingtreding van de Geurverordening 2013, maar hij voldeed niet aan de Geurverordening 2013. Dat was voor de gemeente de enige reden om de aanvraag te weigeren. Verder was aanvraag van eiseres is de enige aanvraag die is geweigerd op basis van de Geurverordening 2013. De overige aanvragen die waren ingediend voor inwerkingtreding van de Geurverordening 2013 zijn verleend, omdat deze niet in strijd waren met de Geurverordening 2013. De rechtbank oordeelt:
“3.7 De Geurverordening 2013 heeft onmiddellijke werking. Bij gebrek aan enige overgangsrechtelijke bepaling gold de Geurverordening 2013 ten tijde van het bestreden besluit. Dit is in overeenstemming met het uitgangspunt dat moet worden getoetst aan het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van een besluit. Een uitzondering op dit uitgangspunt is onder andere aangenomen in de gevallen waarin een aanvraag voor bouwen wordt ingediend vóór de inwerkingtreding van een gewijzigd bestemmingsplan (of voor de inwerkingtreding van een daartoe genomen voorbereidingsbesluit of de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan) en deze aanvraag niet in strijd is met het voorheen geldende plan. (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) van 6 februari 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AD9423).
3.8 De rechtbank ziet in de in artikel 7, eerste lid, van de Wgv geboden mogelijkheid tot voorbereidingsbescherming in dit geval ook aanleiding voor een uitzondering op het voornoemde uitgangspunt. Uit de wetsgeschiedenis van de Wgv blijkt dat de wetgever er van uitgaat dat een agrariër door het indienen van een aanvraag voor een uitbreiding vóór de vaststelling van een nieuwe meer beperkende verordening, milieuruimte kan reserveren. Hierin ligt naar het oordeel van de rechtbank besloten dat de wetgever er van uitgaat dat deze aanvraag moet worden getoetst aan het wettelijk regime ten tijde van de aanvraag (en niet ten tijde van het bestreden besluit). Er is anders geen reden te bedenken voor het opnemen van een voorbereidingsbescherming. Weliswaar voorziet artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) niet in een imperatief-limitatief stelsel voor vergunningverlening, anders dan in geval van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, maar in dit geval heeft verweerder maar één reden gezien voor weigering van de vergunning, namelijk strijd met de Geurverordening 2013.
Vast staat dat de aanvraag niet in strijd was met de voorheen geldende geurverordening. Tevens staat vast dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tot voorbereidingsbescherming. Daarom is de rechtbank van oordeel dat in dit geval verweerder niet had mogen toetsen aan de Geurverordening 2013 maar had moeten toetsen aan het wettelijke regime zoals dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met de wet. Deze beroepsgrond slaagt.”
De uitspraak is een vervolg op SHE 13/3886 van 27 januari 2014.

Delen