Algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten

In jurisprudentie over vergunningverlening bij veehouderijen komt het begrip ‘algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten’ (aawi) aan de orde.

Tot nog te hebben omwonenden niet aannemelijk kunnen maken dat er aawi zijn, die moeten leiden tot aanpassing van milieubesluiten vanwege onaanvaardbare gezondheidsrisico's van veehouderijen.

Jurisprudentie Raad van State
Niet afwijken geldend toetsingskader
Aard van de aawi
Aawi in relatie tot voorzorg
Wanneer wel aawi?
Conclusie

Jurisprudentie Raad van State

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in de afgelopen jaren verschillende uitspraken gedaan over het begrip aawi.

De Afdeling gaat er tot nu toe vanuit dat appellanten, wanneer zij zich op het standpunt stellen dat onvoldoende voorschriften aan een vergunning zijn verbonden, met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk moeten maken dat het in werking zijn van de inrichting zodanige nadelige gevolgen voor de volksgezondheid kan opleveren, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden had moeten worden geweigerd. Tot nu toe heeft de Afdeling nog niet geoordeeld dat omwonenden dit in een specifiek geval aannemelijk hebben gemaakt.

Zie bijvoorbeeld de volgende uitspraken:

  • Uitspraak 201607199/1/A1, 17 mei 2017 (provincie Limburg), waarbij appellanten het VGO-hoofdrapport (2016) aanhalen:
    6.2 (…) [appellant sub 1] en Wakker Dier hebben niet met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk gemaakt dat het in werking zijn van de inrichting wel leidt tot zodanige risico’s voor de volksgezondheid, dat het college de vergunning had moeten weigeren, dan wel daaraan nadere voorschriften had moeten verbinden. De door hen aangehaalde conclusies van het RIVM-rapport bevatten geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten die dit aannemelijk maken.
  • Uitspraak 201604472/1/A1, 5 juli 2017 (Leudal), waarin appellanten eveneens wijzen op het VGO-hoofdrapport:
    7.1. (…) Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, hebben Leefmilieu en [appellant] niet met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk gemaakt dat het in werking zijn van de inrichting zodanige nadelige gevolgen voor de volksgezondheid kan opleveren, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden had moeten worden geweigerd. Het door Leefmilieu en [appellant] genoemde rapport kan niet als zodanig worden aangemerkt.
  • Uitspraak 201605290/1/A, 9 augustus 2017 (Opmeer):
    10.2. Het college is in het besluit ingegaan op het aspect volksgezondheid. Het college heeft vastgesteld dat geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bestaan over de gezondheidsrisico's van veehouderijen. Gelet daarop bestaat er volgens het college geen grond om de vergunning vanwege dit aspect te weigeren. (…) De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich bij het besluit op grond van de gegeven motivering in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen aanleiding bestond de omgevingsvergunning vanwege volksgezondheidsaspecten niet te verlenen dan wel daaraan verdergaande voorschriften te verbinden. Daarbij heeft de rechtbank terecht van betekenis geacht dat de inrichting niet is gelegen in een gebied waar veel veehouderijen zijn.(…)

Het begrip aawi komt ook voor in eerdere uitspraken van de Raad van State over veehouderijen, zoals:

Niet afwijken geldend toetsingskader

Ook bij rechtbankuitspraken kwam het begrip aawi aan de orde, in relatie tot geur. Afwijken van het (exclusieve) geldende toetsingskader voor geur kan in principe niet. Het toetsingskader is vastgesteld op basis van heersende wetenschappelijke inzichten om onaanvaardbare risico's voor de volksgezondheid te voorkómen.

Zie bijvoorbeeld de uitspraken:

  • Uitspraak nr. SHE 18/2139, 14-03-2019 (Landerd). Daarin overweegt de rechtbank: 3.4. (...) Ook geurhinder kan een volksgezondheidsrisico met zich meebrengen. Juist om dit risico te beperken is het wettelijke toetsingskader van de Wgv vastgesteld. Niet zomaar, maar op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat dit toetsingskader in de Wgv niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Als verweerder van mening is dat het toetsingskader inzake geurhinder niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen, moet verweerder dit aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk maken.
  • Uitspraak nr. SHE 14/2568, SHE 14/2806 en SHE 14/2912, 19 juli 2016 (Gemert-Bakel). Het bevoegd gezag had een omgevingsvergunning milieu ambtshalve aangepast. Het had namelijk een aantal maatregelen voorgeschreven om de geuremissie te beperken. Aan het besluit lag een onderzoek van de Wageningen UR ten grondslag. De rechtbank oordeelde dat het onderzoek van Wageningen UR geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht is. Het bevoegd gezag mocht niet afwijken van het geldende toetsingskader (in dit geval de Regeling geurhinder en veehouderij).
  • In uitspraak nr. SHE 13/3886, 27 januari 2014 (Gemert-Bakel) had de gemeente een vergunning geweigerd. De reden daarvoor: risico’s voor de gezondheid voor omwonenden van de nertsenbedrijf. De rechtbank oordeelde dat de gemeente niet had gewezen op aawi, waaruit blijkt dat van het wettelijke kader voor geurhinder moest worden afgeweken om onaanvaardbare risico’s te voorkomen.

Zie ook de uitspraken:

Aard van de aawi

In een aantal uitspraken wordt ingegaan op de aard van de aawi:

  • De aawi moeten worden gekoppeld aan de specifieke situatie. Een algemene verwijzing volstaat niet. Zie uitspraken:
  • Uit de aawi moet voortvloeien dat zich zodanige risico’s voordoen dat weigeren of maatregelen nemen nodig is. Zie uitspraken:
  • Als de risico’s nog worden onderzocht of nog niet duidelijk zijn, is geen sprake van aawi. Zie uitspraken:
  • Gedacht kan worden aan wetenschappelijke publicaties. Zie uitspraak nr. AWB 14/632, 10 oktober 2014 (Hof van Twente).
  • Het is niet toegestaan om vooruit te lopen op toekomstige wetenschappelijke inzichten. Zie uitspraak nr. 201203981/1/A4, 2 oktober 2013 (Weert)
  • Een GGD-advies en een advies voor een bouwprocedure waren niet voldoende om te worden aangemerkt als aawi in uitspraken nr. 201401391/1/A4, 15 oktober 2014 (Rijnwoude) en 201403374/1/A4, 14 januari 2015 (Sint Anthonis).

Aawi in relatie tot voorzorg

In bovenstaande uitspraken gaat het vrijwel altijd om appellanten (vaak omwonenden), die aanvoeren dat het bevoegd gezag onvoldoende maatregelen heeft voorgeschreven. Appellanten kunnen geen extra maatregelen afdwingen op basis van aawi.

Andersom heeft het bevoegd gezag op basis van voorzorg wel enige mogelijkheden om extra voorschriften te stellen (maatwerk of vergunning). Daarvoor is het niet nodig dat er aawi zijn. Is er al een wettelijk toetsingskader? Dan lijkt er geen afwegingsruimte voor het lokale bevoegde gezag binnen het milieuspoor.

Wanneer wel aawi?

Volgens uitspraken van de Raad van State konden omwonenden tot nog toe niet aannemelijk maken dat er aawi zijn, die moeten leiden tot aanpassing van milieubesluiten vanwege gezondheidsrisico's van veehouderijen.

Het is onduidelijk op welke moment de rechter zal oordelen dat er aawi zijn waaruit blijkt dat er zulke risico’s zijn dat extra voorschriften nodig zijn. Ook is niet bekend of en wanneer de Afdeling tot het oordeel komt dat om die reden een vergunning geweigerd moet worden via het spoor van aawi.

Voorlopig ligt het niet voor de hand dat de Afdeling zal oordelen dat er aawi zijn, waaruit blijkt dat er zulke risico’s zijn dat extra voorschriften nodig zijn. Of dat om die reden een vergunning geweigerd moet worden via het spoor van aawi. Want de Gezondheidsraad geeft in 2018 in zijn vervolgadvies over gezondheidsrisico's rond veehouderijen aan: "Bij alle gevonden verbanden in het VGO-onderzoek en in internationale onderzoeken over gezondheidsrisico’s rond veehouderijen gaat het om meer of minder sterke aanwijzingen. De gegevensbasis is te beperkt om van algemeen aanvaarde inzichten te kunnen spreken. Hierbij worden ‘algemeen aanvaarde inzichten’ opgevat als aangetoonde of waarschijnlijke oorzakelijke verbanden en ‘aanwijzingen’ als mogelijke oorzakelijke verbanden, waarvoor de bewijskracht tekortschiet."

De Gezondheidsraad vat hierbij de term ‘algemeen aanvaarde inzichten’ op als aangetoonde of waarschijnlijke oorzakelijke verbanden. En de term ‘aanwijzingen’ vat de Gezondheidsraad op als mogelijke oorzakelijke verbanden, waarvoor de bewijskracht tekortschiet.

In ieder geval respecteert de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State steeds de discretionaire bevoegdheid van het bevoegd gezag. Dat betekent dat gemeenten en provincies beoordelingsvrijheid hebben bij het stellen van maatwerkvoorschriften en het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning milieu.

Conclusie

Het is nu onduidelijk op welk moment de Afdeling zal oordelen dat er aawi zijn, waaruit blijkt dat er zulke gezondheidsrisico’s zijn, zodat extra voorschriften nodig zijn. Of dat een vergunning zelfs geweigerd moet worden. Het onderdeel 'Instrumenten milieu' gaat daarom niet verder in op aawi als basis voor milieubesluiten voor veehouderijen.