Veehouderijen en gezondheid: omgevingsvergunning en maatwerkvoorschriften

Welke mogelijkheden zijn er om met een omgevingsvergunning of maatwerkvoorschriften gezondheidsrisico’s van veehouderijen te beperken? Op die vraag wil onderstaande informatie antwoorden geven. De rol van voorzorg in de belangenafweging komt daarbij ook aan de orde.

Binnen de geldende regelgeving voor ammoniak en fijnstof kan het bevoegd gezag eisen stellen om emissies te beperken. Voor endotoxinen kunnen emissies worden teruggebracht op basis van een brede belangenafweging, waarin voorzorg kan worden meegewogen. Vrijwillige maatregelen van de veehouder hebben de voorkeur.

Het is een lokale afweging of, en zo ja, welke maatregelen passend zijn om mogelijke gezondheidsrisico's te beperken. De motivering van het bevoegd gezag speelt daarbij een belangrijke rol. De ruimtelijke ordening biedt lokale overheden meer mogelijkheden en afwegingsruimte dan de milieuregelgeving om de omgevingskwaliteit te beïnvloeden en gezondheidsrisico’s te beperken.

Gezondheidsrisico’s rondom veehouderijen

Er zijn relaties tussen veehouderijen en de gezondheid van omwonenden. De lokale uitstoot van fijnstof en endotoxinen speelt waarschijnlijk een belangrijke rol bij de negatieve gezondheidseffecten. Op een groter schaalniveau is ook de uitstoot van ammoniak van belang. In de lucht vormt zich namelijk secundair fijnstof uit ammoniak.

Het is een lokale afweging of, en zo ja, welke maatregelen passend zijn om mogelijke gezondheidsrisico’s te beperken. De motivering van het bevoegd gezag speelt daarbij een belangrijke rol; regionaal of lokaal beleid kan helpen bij het motiveren van besluiten. De ruimtelijke ordening biedt lokale overheden meer mogelijkheden en afwegingsruimte dan de milieuregelgeving (vergunningen en maatwerk) om de omgevingskwaliteit te beïnvloeden. Vrijwillige maatregelen door de veehouder hebben daarom de voorkeur in het milieuspoor.

Wat is de exacte bijdrage van verschillende bronnen (soorten vee en emissies) aan de verschillende gezondheidseffecten? Die vraag is met de huidige kennis nog moeilijk te beantwoorden. De kennis over mogelijke risico’s voor omwonenden van veehouderijen neemt toe, maar bevat ook nog veel onzekerheden en gaten. Voorzorg kan een rol spelen bij ruimtelijke ordenings- en milieubesluiten, als sprake is van zulke onzekere risico’s.

Voorzorg

Voorzorg houdt in het kader van een belangenafweging het volgende in. Het bevoegd gezag weegt af of de belangen (zoals gezondheid van omwonenden) en de geconstateerde risico’s die deze belangen kunnen schaden, zó zijn dat deze moeten leiden tot maatregelen. De maatregelen zorgen ervoor dat bij het intreden van die risico’s de gevolgen daarvan voor omwonenden worden beperkt. De aard, ernst en mate van zekerheid van de risico’s zijn bepalend voor de vraag of de risico’s zó zijn dat maatregelen nodig zijn. Daarnaast moet het bevoegd gezag de belangen meewegen van degene die de maatregelen moet treffen (evenredigheid).

Gemeenten en provincies kunnen rekening houden met voorzorg bij:

  • de zorgvuldige voorbereiding van het besluit
  • de deugdelijke motivering van het besluit en
  • de evenredige belangenafweging die nodig is bij het besluit.

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt in artikel 3:2 dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de ‘nodige kennis verzamelt van de relevante feiten en de af te wegen belangen’. Deze bepaling is onderdeel van het zorgvuldigheidsbeginsel. Dit is een ‘algemeen beginsel van behoorlijk bestuur’. Het betekent dat het bestuursorgaan een besluit zorgvuldig moet voorbereiden en nemen.

Artikel 3:46 Awb geeft aan dat een besluit een deugdelijke motivering moet hebben. Heeft het bevoegd gezag een regionale of lokale beleidsvisie, waarop het een besluit en de motivering kan baseren? Dan zorgt dat voor een sterkere onderbouwing van het gebruik van voorzorg.

In een mededeling uit 2000 staan de opvattingen van de Europese Commissie over de toepassing van het voorzorgbeginsel door besluitvormers binnen de EU. Bestuurders in Nederland kunnen deze mededeling gebruiken bij hun motivering van voorzorg. De mededeling geeft hiervoor handvatten.

Voorzorg in milieubesluiten

Milieuwetgeving biedt wat ruimte om risico’s voor de gezondheid van omwonenden van veehouderijen mee te wegen. Dit kan via maatwerk onder het Activiteitenbesluit en bij een omgevingsvergunning milieu.

Via voorzorg kan het bevoegd gezag gezondheidsrisico’s meewegen, wanneer de wetgeving daarvoor ruimte biedt. In de landelijk vastgestelde grenswaarden is in principe al rekening gehouden met voorzorg. Voor zulke genormeerde risico’s (fijnstof, ammoniak) is er geen ruimte is om de vergunning te weigeren, als aan de grenswaarden wordt voldaan. Ook is er dan maar zeer beperkte ruimte om extra emissiebeperkende maatregelen voor te schrijven.

Voor endotoxinen zijn geen landelijke grenswaarden vastgesteld. Wat betreft de emissies van deze stoffen is daarom meer ruimte om bij de beoordeling van de aanvraag rekening te houden met voorzorg. Daarbij blijven de beoordelingsregels van artikel 2.14 van de Wabo wel leidend.

Het bevoegd gezag kan via voorzorg voor endotoxinen maatwerkvoorschriften stellen of voorschriften verbinden aan de omgevingsvergunning milieu. Leiden voorschriften onvoldoende tot het voorkómen of beperken van de risico’s door endotoxinen? Dan lijkt weigeren van de omgevingsvergunning milieu juridisch gezien weliswaar mogelijk. Maar er moeten zeer zwaarwegende redenen zijn om hiertoe over te gaan, gezien de gevolgen van weigering voor de aanvrager en de onzekerheid van de risico’s. Uiteindelijk is het oordeel van de rechter bepalend. Binnen de ruimtelijke ordening liggen in het algemeen meer mogelijkheden voor risicobeperking dan via het weigeren van een omgevingsvergunning milieu.

In de jurisprudentie over omgevingsvergunningen milieu komt het begrip algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten (aawi) aan de orde. De Afdeling Bestuursrechtspraak gaat in jurisprudentie in op aawi. Degenen die het besluit aanvechten (de appellanten) stellen in die uitspraken dat er onvoldoende voorschriften aan een vergunning zijn verbonden. De Afdeling oordeelt dat appellanten met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk moeten maken dat het in werking zijn van de inrichting zodanige nadelige gevolgen voor de volksgezondheid kan opleveren, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden had moeten worden geweigerd.

Tot nu toe heeft de Afdeling nog niet gezegd dat appellanten dit aannemelijk hebben gemaakt. Wanneer de Afdeling zal oordelen dat er aawi zijn waaruit blijkt dat er zulke risico’s zijn dat extra voorschriften nodig zijn, is nog onduidelijk. Ook is niet bekend of en wanneer de Afdeling tot het oordeel komt dat om die reden een vergunning geweigerd moet worden via het spoor van aawi.

Tot nu toe heeft de Afdeling zich ook nog niet duidelijk uitgesproken in een zaak waarin het bevoegd gezag extra maatregelen voorschrijft, op basis van eigen beleid uit voorzorg. In dat geval zou de Afdeling wellicht tot een andere uitkomst komen. Tot nu toe zijn het namelijk appellanten die aanvoeren dat er onvoldoende maatregelen zijn voorgeschreven. De situatie kan ook veranderen als er nieuwe onderzoeksresultaten verschijnen over de gezondheidseffecten van veehouderijen.

De Gezondheidsraad geeft in 2018 in haar vervolgadvies over gezondheidsrisico's rond veehouderijen aan: "Bij alle gevonden verbanden in het VGO-onderzoek en in internationale onderzoeken over gezondheidsrisico’s rond veehouderijen gaat het om meer of minder sterke aanwijzingen. De gegevensbasis is te beperkt om van algemeen aanvaarde inzichten te kunnen spreken. Hierbij worden ‘algemeen aanvaarde inzichten’ opgevat als aangetoonde of waarschijnlijke oorzakelijke verbanden en ‘aanwijzingen’ als mogelijke oorzakelijke verbanden, waarvoor de bewijskracht tekortschiet."

In ieder geval respecteert de Afdeling steeds de discretionaire bevoegdheid van het bevoegd gezag. Dat betekent dat gemeenten en provincies beoordelingsvrijheid hebben bij het stellen van maatwerkvoorschriften en het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning milieu.

Voorzorg toepassen

Past het bevoegd gezag voorzorg toe? Dan moet het steeds per geval beoordelen of het nodig is uit voorzorg maatregelen voor te schrijven. Daarbij is belangrijk:

  • de aard en ernst van de mogelijke risico’s
  • de rechtvaardiging van maatregelen met het oog op die risico’s.

Daarom is het van belang om de volgende vragen te beantwoorden:

  • Welke gevolgen kunnen er optreden bij niet-handelen?
  • Wat zijn de mogelijke schadelijke gevolgen?
  • Is de optredende gezondheidsschade aanvaardbaar?
  • Is het aannemelijk dat de gevolgen optreden door het houden van de dieren in de veehouderij?

Voorwaarde om een maatregel te kunnen opleggen is dat het besluit goed gemotiveerd en zorgvuldig afgewogen is. Duidelijk moet worden gemaakt wat de gevolgen kunnen zijn als deze maatregel niet wordt opgelegd. In relatie tot het beoogde doel moet de maatregel:

  • geschikt zijn (het werkt/doet iets);
  • proportioneel zijn (kosten-baten verhouding) en
  • noodzakelijk zijn (keuze voor minst ingrijpende optie van alle maatregelen die doel kunnen bereiken).

Voorzorg in de belangenafweging

Het nemen van maatregelen uit voorzorg zal in de belangenafweging de meeste kans van slagen hebben als de maatregelen voldoen aan deze vier eisen:

  1. Zorg voor een voldoende onderbouwing met wetenschappelijke gegevens over de risico’s. Denk aan de VGO-onderzoeken (vertaald naar de lokale situatie), adviezen van de Gezondheidsraad, een milieueffectrapport, een GGD-advies. Het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid ontsluit actuele informatie en verwijzingen. Het is aannemelijk dat hoe zekerder de risico’s zijn en hoe ernstiger de gevolgen, hoe adequater de onderbouwing voor maatregelen is met het oog op die risico’s. Let daarbij ook op onomkeerbaarheid hiervan, mochten deze risico’s intreden.
  2. De maatregelen moeten proportioneel zijn met het oog op de aard en ernst van de risico’s die kunnen intreden.
  3. De maatregelen moeten passen binnen de discretionaire bevoegdheid van het bevoegd gezag.
  4. De maatregelen moeten bij voorkeur zijn gebaseerd op voorzorgbeleid in een ruimtelijk plan of milieuplan. De beslissingen moeten dan daarop teruggevoerd kunnen worden (denk aan voorzienbaarheid, rechtszekerheid, bestendige gedragslijn van voorzorg).

In februari 2018 publiceerde de Gezondheidsraad haar vervolgadvies over gezondheidsrisico's rond veehouderijen. Dit advies bevat een actualisatie van de wetenschappelijke kennis over gezondheidsrisico’s rondom veehouderijen voor omwonenden. Dit advies is, onder andere, mogelijk bruikbaar bij de vraag of voorzorg aanleiding kan geven om maatregelen voor te schrijven.

Maatwerkvoorschriften voor endotoxinen

Het lijkt mogelijk om op basis van voorzorg met een maatwerkvoorschrift te sturen op vermindering van endotoxinen, vanwege de gezondheidsrisico’s voor omwonenden. Dit kan bij aan de orde komen bij:

  • pluimveebedrijven
  • een veehouderij in een gebied met veel veehouderijen.

Endotoxinen zijn niet gereguleerd in het Activiteitenbesluit, maar kunnen wel een risico voor de gezondheid van omwonenden vormen. De risico’s voor de gezondheid voor omwonenden vallen onder de reikwijdte van de zorgplicht. Met voorzorg kan het bevoegd gezag de risico’s meewegen in de besluitvorming en maatwerkvoorschriften stellen.

Maatwerkvoorschriften fijnstof en ammoniak

Voor de uitstoot van fijnstof en ammoniak kan het bevoegd gezag alleen maatwerkvoorschriften stellen die zien op de goede werking van het huisvestingssysteem en het luchtwassysteem (artikel 3.123 en 3.124 Activiteitenbesluit). Deze voorschriften kan het bevoegd gezag dus stellen op basis van de geldende regelgeving voor fijnstof en ammoniak. Het bevoegd gezag kan de gezondheidsrisico’s hierbij alleen indirect meenemen.

Vergunningvoorschriften voor endotoxinen

Het lijkt mogelijk om op basis van voorzorg met een vergunningvoorschrift te sturen op vermindering van endotoxinen. Dit kan bij aan de orde komen bij:

  • pluimveebedrijven
  • een veehouderij in een gebied met veel veehouderijen.

Voor endotoxinen zijn er geen landelijke grenswaarden voor toetsing van de omgevingsvergunning milieu vastgesteld. Wel kunnen endotoxinen een risico voor de gezondheid voor omwonenden vormen. En risico’s voor de gezondheid voor omwonenden moeten worden meegewogen bij het beoordelen van een aanvraag. Met voorzorg kan het bevoegd gezag de risico’s meewegen in de besluitvorming en het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning milieu. Leiden voorschriften onvoldoende tot het voorkómen of beperken van de risico’s door endotoxinen? Dan lijkt weigeren van de omgevingsvergunning milieu juridisch gezien weliswaar mogelijk. Maar er moeten zeer zwaarwegende redenen zijn om hiertoe over te gaan, gezien de gevolgen van weigering voor de aanvrager en de onzekerheid van de risico’s. Uiteindelijk is het oordeel van de rechter bepalend. Binnen de ruimtelijke ordening liggen in het algemeen meer mogelijkheden voor risicobeperking dan via het weigeren van een omgevingsvergunning milieu.

Vergunningvoorschriften fijnstof en ammoniak

Naast vergunningvoorschriften gericht op endotoxinen zijn ook voorschriften voor fijnstof en ammoniak mogelijk. Op grond van de Wabo kan het bevoegd gezag voor deze stoffen voorschriften verbinden aan de omgevingsvergunning milieu. Dit kan voor zover deze voorschriften geen verplichtingen opleggen die verder gaan dan de geldende regelgeving voor deze twee stoffen. Voor IPPC-inrichtingen geldt in het bijzonder nog het volgende: bevoegde gezagen kunnen, wanneer daartoe aanleiding bestaat, eisen stellen die verder gaan dan het toepassen van de beste beschikbare technieken.

Verlaten grondslag aanvraag

Een aandachtspunt bij het voorschrijven van maatregelen is: de aanvraag (of de aanvraag zoals eerder vergund) mag niet verlaten worden. Deze aanvraag is namelijk bepalend voor wat vergund kan worden. Als bijvoorbeeld een bepaald stalsysteem is vergund, mag het bevoegd gezag niet ambtshalve een ander stalsysteem (bijvoorbeeld een luchtwasser) voorschrijven; dat zou betekenen dat de grondslag van de aanvraag verlaten wordt.

Er is hierop een uitzondering: als het bevoegd gezag BBT (beste beschikbare technieken) voorschrijft in het kader van de actualiseringsplicht (artikel 2.31 lid 1 onder b Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)). Dan is het stellen van voorschriften wel mogelijk, ook al wordt de grondslag van de aanvraag verlaten. Dat volgt uit artikel 2.31a van de Wabo.

Het verlaten van de grondslag van de aanvraag speelt niet alleen bij het verlenen van de omgevingsvergunning milieu. Het is ook van belang bij het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning milieu. Daarnaast is het ook relevant bij het deels weigeren van de vergunning. In de jurisprudentie kwam aan de orde in welke gevallen de grondslag van de aanvraag verlaten wordt.

Emissies van meerdere veehouderijen

Wil het bevoegd gezag maatregelen voorschrijven in gebieden met meerdere veehouderijen? Dan kan de vraag opspelen: hoe kun je rekening houden met de bijdrage van andere veehouderijen aan de uitstoot van endotoxinen (cumulatie)? Stel dat het bevoegd gezag overweegt maatregelen voor te schrijven aan een bepaalde veehouderij. Welk aandeel van de uitstoot en de gezondheidsrisico’s kan in redelijkheid worden toegerekend aan die veehouderij? Welk aandeel veroorzaken omliggende veehouderijen? Het kan meer voor de hand liggen om de cumulatieve emissies en risico’s met een ruimtelijke besluit mee te wegen. Bijvoorbeeld als het (relatieve) aandeel van emissies van endotoxinen van de veehouderij in kwestie erg klein is.

In uitspraak nr. SHE 16/3238, 30 mei 2017, Sint-Michielsgestel kwam cumulatie aan de orde. Het ging hier om het weigeren van de vergunning.

5.5 (…) Verweerder heeft in de Notitie echter ten onrechte aanleiding gezien de gevraagde vergunning te weigeren. (…) Tot slot betrekt verweerder ten onrechte de aanwezigheid van andere veehouderijen bij de weigering, terwijl de Notitie weliswaar cumulatie benoemt, maar duidelijk aangeeft dat hier nog nader onderzoek naar moet worden gedaan en dat de cumulatie van endotoxine nog niet kwantitatief kan worden bepaald. Bovendien heeft verweerder nagelaten een afweging te maken van de risico’s in het gebied zoals door de Notitie wordt voorgestaan. Tot slot heeft verweerder nagelaten te motiveren hoe een eventueel gezondheidsrisico bij een andere inrichting eiseres bij de verlening van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting kan worden tegengeworpen. Van eiseres kan namelijk nooit worden verwacht dat zij maatregelen neemt binnen een andere inrichting. Een gebiedsgerichte benadering past daarom eerder in het ruimtelijke spoor, dan in het milieuspoor.

Naast endotoxinen zijn ook emissies van fijnstof door omliggende bedrijven relevant. Hoe kan het bevoegd gezag bij de fijnstof-toetsing rekening houden met de emissies van omliggende veehouderijen? In de modelberekeningen kan het bevoegd gezag de uitstoot van omliggende bedrijven verwerken in de achtergrondconcentratie. Het bevoegd gezag kan zo de concentraties op leefniveau in het gebied nauwkeuriger schatten. In het milieuspoor is de veehouder alleen verantwoordelijk voor maatregelen om zijn eigen bijdrage te beperken. Een gebiedsgerichte aanpak is mogelijk via het ruimtelijk spoor.

Vrijwillige maatregelen

Binnen het milieuspoor hebben maatregelen die de veehouder vrijwillig neemt de voorkeur. Vooral daar liggen mogelijkheden en kansen. Vrijwillige maatregelen zijn maatregelen die de veehouder zelf (na overleg met bevoegd gezag) wil te nemen. Hij stemt er vrijwillig mee in, of doet op eigen initiatief een melding of aanvraag. Ook vrijwillige maatregelen worden vastgelegd als maatwerkvoorschrift of vergunningvoorschrift. Zo is het voor de handhaafbaarheid van de maatregel belangrijk dat deze is vastgelegd.

Over mogelijkheden: vrijwillige maatregelen kunnen verder gaan dan de maatregelen die juridisch gezien opgelegd kunnen worden. Zo kan een dure maatregel bewoners geruststellen, zodat ze niet in bezwaar of beroep gaan. Voor een veehouder kan dat de doorslag geven om deze maatregel toch te nemen.

Over kansen: er zijn argumenten die de veehouder ertoe kunnen bewegen om vrijwillig maatregelen te nemen. In het (voor)overleg over de oprichting of uitbreiding kunnen deze argumenten aan orde komen. Bijvoorbeeld:

  • Beroep op eigen verantwoordelijkheid van de veehouder
    Geen veehouder wil dat omwonenden ziek worden door zijn bedrijf.
  • Bereidheid tot nemen maatregelen vergroot draagvlak
    De angst en onrust bij omwonenden kan verminderen, alleen al omdat de veehouder bereid is omwonenden tegemoet te komen en open staat voor maatregelen. Dit zorgt ervoor dat omwonenden de negatieve milieugevolgen van het bedrijf (niet alles kan worden voorkomen) makkelijker zullen accepteren en minder in de weerstand zitten. Dit kan zich bijvoorbeeld erin vertalen dat omwonenden niet in bezwaar of beroep gaan. Of dat ze minder snel een klacht indienen over het bedrijf bij de gemeente.
  • Goed voor gezondheid veehouder
    Zorgen maatregelen voor een beter stalklimaat? Dan kan de gezondheid van de veehouder en de werknemers zelf ook verbeteren door een beter werkklimaat in de stal.
  • Gezondere dieren
    Maatregelen die het stalklimaat verbeteren, hebben ook een positieve invloed op de productie. De dieren zijn gezonder, waardoor de productie omhoog gaat. Ook is er minder uitval door ziekte en de kosten voor medicijnen en veearts zijn lager. Denk ook aan maatregelen die de veehouder zelf neemt vanwege diergezondheid (IKB).
  • Aanscherping voor fijnstof
    Voor fijnstof zijn scherpere emissie-eisen voor nieuwe en bestaande pluimveebedrijven aangekondigd in een kamerbrief van 1 juni 2017. Deze maatregelen gaan verder dan de 30%-eis voor nieuwe bedrijven en uitbreidingen in het Besluit emissiearme huisvesting. Door daar nu alvast rekening mee te houden, is het straks goedkoper en makkelijker om aan de aangescherpte eisen te voldoen.
  • Integrale doorwerking
    Extra maatregelen genomen met het oog op risico’s voor de gezondheid voor omwonenden kunnen breder doorwerken: het wordt makkelijker om te voldoen aan andere regelgeving. Denk bijvoorbeeld aan de fijnstof-, geur en ammoniaktoets. Dit is een win-win-situatie voor veehouder, burger en milieu.