Een goede ruimtelijke ordening

Het bevoegd gezag betrekt de luchtkwaliteit in de besluitvorming van ruimtelijke plannen. In het kader van de Wet milieubeheer (Wm) toetst het bevoegd gezag aan de voorschriften van Titel 5.2. Centraal daarin is artikel 5.16, eerste lid, van de Wm.

Het bevoegd gezag zorgt ook voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Dit gebeurt in het kader van een "goede ruimtelijke ordening" (art 3.1 Wro). Het beginsel van een goede ruimtelijke ordening blijft van toepassing voor alle ruimtelijke ontwikkelingen. Ook als voor besluiten volgens artikel 5.16, eerste lid, van de Wm geen beoordeling nodig is.

De blootstelling van mensen aan luchtverontreiniging is één van de ruimtelijke aspecten die de overheid kan beïnvloeden. Deze pagina geeft enkele handvatten voor een goede ruimtelijke ordening in relatie tot luchtkwaliteit.

Luchtkwaliteit en een goede ruimtelijke ordening

Uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening moet het wenselijk zijn om een project op een bepaalde locatie te realiseren. Het gezondheidsaspect is één van de belangen, die bij de ruimtelijke afwegingen een rol speelt. Dus ook de mate van blootstelling aan luchtverontreiniging is belangrijk.

Ook als aan grenswaarden wordt voldaan, kunnen er gezondheidseffecten zijn. De gevoeligheid van bepaalde groepen mensen voor luchtverontreiniging (bijvoorbeeld kinderen, ouderen en zieken) kan worden meegewogen in het (planologische) besluit. De GGD kan advies geven bij de beoordeling van de gezondheidskundige effecten van een project.

Toelichting Wm over goede ruimtelijke ordening

De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel luchtkwaliteitseisen dat titel 5.2 Wm (luchtkwaliteitseisen) in de Wm introduceert, gaat uitdrukkelijk in op de relatie tussen een goede ruimtelijke ordening en luchtkwaliteit:

"Bestuursorganen zijn ook verantwoordelijk voor een goede ruimtelijke ordening, een beginsel dat in deze context vooral betrekking heeft op het aspect blootstelling: ook als een project zelf niet of nauwelijks bijdraagt aan de luchtverontreiniging, kan het uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening toch onaanvaardbaar zijn om dat project te realiseren op een bepaalde locatie waar de luchtkwaliteit slecht is, bijv. in de nabijheid van een (snel)weg. Of daarvan sprake is, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Aspecten als de te realiseren functie, maar ook de beschikbaarheid van een alternatieve locatie voor dat project kunnen daarbij een rol spelen."

De nota van toelichting bij het Besluit NIBM gaat verder door op het uitgangspunt van een goede ruimtelijke ordening:

"Bij het bepalen van wat "niet in betekenende mate is" gaat het uitsluitend om de toename van de concentraties en niet om de blootstelling. Dat laatste aspect wordt, zoals hiervoor aangegeven, betrokken bij de ruimtelijke afweging in het kader van onder andere de keuze van locaties voor projecten (goede ruimtelijke ordening)." […]
"Bij de beoordeling aan de hand van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening - zeker ingeval van kwetsbare functies als scholen en woningbouw - gaat het vooral om de mate van blootstelling van toekomstige gebruikers van de projectlocatie in kwestie of van de omgeving daarvan, zoals bewoners. Een toetsing aan de grenswaarden is hierbij niet aan de orde. Luchtkwaliteit is daarbij wél onderdeel van een bredere afweging, die in bezwaar en beroep kan worden getoetst."

Kortom: in het licht van een goede ruimtelijke ordening is het verstandig dat het bevoegd gezag verder kijkt dan bijvoorbeeld de NIBM toets. Een goede (ruimtelijke) onderbouwing van een besluit is evenzeer van belang. De goede ruimtelijke ordening kan aanleiding zijn om een nieuwe bestemming niet toe te staan. Ook als die bestemming op zichzelf NIBM bijdraagt. Of als de grenswaarden (net) gehaald worden. Want ook bij concentraties beneden de grenswaarden kan er gezondheidsschade zijn, zeker bij gevoelige groepen mensen.

Vangnet: Besluit gevoelige bestemmingen

Het Besluit gevoelige bestemmingen beperkt de vestiging van 'gevoelige bestemmingen' in de nabijheid van provinciale en rijkswegen. Dit heeft consequenties voor de ruimtelijke ordening. Deze AMvB benadrukt het belang van een 'goede ruimtelijke ordening', maar is geen volledige invulling daarvan. Het Besluit gevoelige bestemmingen zorgt ervoor, dat bepaalde groepen gevoelige mensen worden beschermd tegen luchtverontreiniging.

Maar het Besluit dekt niet alle gevoelige situaties. Zo gaat het Besluit niet over bijvoorbeeld woningen en drukke binnenstedelijke wegen. Ook zegt het Besluit niets over gezondheidseffecten beneden de grenswaarden. Daarom blijft het belangrijk om de blootstelling aan luchtverontreiniging een plek te geven in de onderbouwing van een goede ruimtelijke ordening.

Handvatten

Met het oog op een goede ruimtelijke ordening moet het bevoegd gezag de diverse belangen voor de lokale situatie dus onderling afwegen.  En voor luchtkwaliteit is dit meer dan simpelweg aangeven dat aan de luchtkwaliteitsregels uit de Wet milieubeheer wordt voldaan. Gezondheidseffecten door blootstelling aan luchtverontreiniging kunnen een belangrijke rol spelen in de afweging.

De centrale vraag daarbij is in de meeste gevallen: is de locatie voor de bestemming of het nieuwe project wel de beste, onder de gegeven omstandigheden?

Een bruikbaar uitgangspunt is dan bijvoorbeeld: 'de meest kwetsbare groep op de minst vervuilde plek'.

Maar ook andersom kan de vraag aan de orde zijn: is het uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening acceptabel om een nieuwe bron van luchtverontreiniging mogelijk te maken? Ook wanneer de Wet milieubeheer deze bron toestaat? Denk bijvoorbeeld aan een situatie waarbij een initiatiefnemer een bron wil introduceren op een plek, die kwetsbare functies in de omgeving extra belast.

Handvatten bij goede ruimtelijke ordening in relatie tot luchtkwaliteit zijn:

  • Blootstelling: hoeveel en welke mensen worden blootgesteld aan bepaalde concentraties luchtverontreinigende stoffen?
  • Scheiden van bronnen en blootgestelden
  • Hinder: voorkomen van voorzienbare hinder/gezondheidsschade door milieubelastende activiteiten
  • Beschermen: 'de meest kwetsbare groep op de minst vervuilde plek'

Het bevoegd gezag heeft volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als taak om:

  • Belangrijke belangen op een evenwichtige wijze af te wegen (art. 3.4)
  • Een besluit deugdelijk te onderbouwen (art. 3.46)

GGD advies

De GGD geeft op lokaal niveau advies over luchtkwaliteit in relatie tot gezondheid en een goede ruimtelijke ordening. Juist bij gevoelige bestemmingen nabij drukke wegen is het wenselijk dat de gemeente advies vraagt aan de GGD. Dat blijkt ook uit een motie (Jansen/Van Gent). De Tweede Kamer heeft dit voorstel in april 2012 aangenomen. De gemeente Amsterdam heeft het inwinnen van GGD-advies bijvoorbeeld verankerd in een lokale richtlijn gevoelige bestemmingen luchtkwaliteit.

Uitspraken Raad van State

Wat zegt de Raad van State over de relatie tussen een goede ruimtelijke ordening en luchtkwaliteitseisen? Op de pagina jurisprudentie luchtkwaliteit staan verschillende uitspraken, waarbij de Raad van State ruimtelijke onderbouwingen en belangenafwegingen heeft getoetst.


Meer informatie

De landelijke GGD richtlijn 'Luchtkwaliteit en gezondheid' (2008) biedt veel achtergrondinformatie en handvatten voor een goede ruimtelijke ordening.

De gemeente Amsterdam heeft het inwinnen van GGD-advies verankerd in een lokale richtlijn gevoelige bestemmingen luchtkwaliteit.

Het VNG-boekje ‘Bedrijven en milieuzonering' bevat aanwijzingen om tot goede ruimtelijke ordening te komen. Het heet ook wel het ‘Groene boekje'.

De Ladder voor duurzame verstedelijking moet sinds 2012 worden gebruikt bij plannen voor nieuwe (stedelijke) ontwikkelingen.