PGS 15 - Inleiding

Aanleiding voor de actualisatie PGS 15

De Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen bestaat uit verschillende delen. De inhoud van de PGS 15 is vastgesteld door de PGS programmaraad. De programmaraad bestaat uit vertegenwoordigers vanuit overheden (IPO, de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten), Inspectie SZW, Brandweer Nederland), het bedrijfsleven, VNO/NCW, MKB Nederland en werknemersorganisaties.

De voorganger van de PGS 15:2016 is de PGS 15:2011. De PGS 15:2016 is een volledige  herziening van de PGS 15:2011.

Wijzigingen PGS 15:2016 ten op zichte van PGS 15:2011

Hieronder staan de belangrijkste inhoudelijke en redactionele wijzigingen.

Inhoudelijk:

• Beschermingsniveau 2 komt in de nieuwe versie niet meer terug. Beschermingsniveau 2a is hiervoor geïntroduceerd.
• Voor onbrandbare en niet brandonderhoudende stoffen is een nieuw beschermingsniveau 4 geïntroduceerd. Hierbij zijn afwijkende eisen over WBDBO (weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag).
• De ondergrens voor CMR-stoffen is omhoog bijgesteld van 1 kg naar 25 kg. Tijdelijke opslag van CMR-stoffen valt niet langer onder het hoofdstuk voor tijdelijke opslag.
• Er zijn meer mogelijkheden om aanverwante stoffen en koopmansgoederen op te slaan binnen een opslagvoorziening voor gevaarlijke stoffen.
• Er zijn voorschriften opgenomen voor wikkelmachines in een opslagvoorziening evenals voorschriften voor losse pallets in een opslagvoorziening.
• Er zijn mogelijkheden om bij beschermingsniveau 1 een afwijkende vakindeling toe te passen.
• Voorschriften over het UPD van een brandbeveiligingsinstallatie zijn aangepast aan de huidige technieken.
• Voor de tijdelijke opslag van LQ en EQ stoffen, volgens ADR,  is een vrijstelling opgenomen. Daardoor is het niet nodig ze binnen een voorziening voor de tijdelijke opslag van gevaarlijke stoffen op te slaan.
• Er is beter afgestemd met PGS 14, onder andere door bijlage F daarop aan te passen.
• Er is meer toelichting over gemotiveerd afwijken.

Redactioneel:

• Een aantal hoofdstukken kregen een andere plek. Hoofdstuk 10 uit versie 2011 wordt in versie 2016 hoofdstuk 5. Hoofdstuk 5 in versie 2011 wordt in versie 2016 hoofdstuk 10.
• Redactioneel zijn alle voorschriften beoordeeld en als mogelijk vereenvoudigd en aangepast aan de huidige technieken.

Het beheer van de PGS-publicatiereeks is vanuit de Rijksoverheid overgedragen aan de PGS-beheerorganisatie.

Relatie met wet- en regelgeving

Bijlage C van de PGS 15 beschrijft de verschillende relaties met andere wetgeving. De PGS 15 bevat richtlijnen voor de arbeidsveilige, milieuveilige en brandveilige opslag van verpakte gevaarlijke stoffen. Dit betekent dat er vanuit deze drie invalshoeken naar opslagvoorzieningen wordt gekeken. Dit geldt voor vergunningverlening en toezicht. De PGS 15 is niet rechtstreeks van toepassing. De richtlijn heeft pas rechtskracht op het moment dat er naar wordt verwezen vanuit de wetgeving of een vergunning. Hiervoor zijn de Wabo (bouw- en milieuactiviteiten), het Activiteitenbesluit en de Arbeidsomstandighedenwet van belang.

De meest actuele versie van de wetgeving is te vinden op www.wetten.nl/.

Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) en samenhang met besluiten

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) regelt de procedure voor een omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. Voor een aantal van deze activiteiten worden PGS-voorschriften opgenomen in een omgevingsvergunning. Voor andere activiteiten zijn PGS-voorschriften rechtstreeks werkend.

Activiteitenbesluit

Voor de Type A en B inrichtingen is het gehele Activiteitenbesluit met bijbehorende Activiteitenregeling (ministeriële regeling) van toepassing. Voor deze inrichtingen is geen omgevingsvergunning voor milieu nodig. De Activiteitenregeling verwijst in hoofdstuk 4 voor de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen naar de PGS 15:2016 versie 1.0. Afhankelijk van de aard van de gevaarlijke stoffen zijn verwijzingen naar specifieke onderdelen uit de PGS 15 opgenomen. Het Activiteitenbesluit verwijst uitsluitend naar die bepalingen die volgens de milieuveiligheid voor te schrijven zijn.

Zijn bedrijven als Type C inrichtingen aangewezen voor bepaalde milieuactiviteiten? Dan moet de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen expliciet beschreven zijn in de omgevingsvergunning volgens de Wabo. In de vergunning wordt een relatie met de PGS 15 gelegd. Het opnemen van de PGS 15 is maatwerk waarbij de vergunningverlener beoordeelt welke aspecten van de PGS 15 over te nemen zijn.

Is het redelijkerwijs niet mogelijk om aan de voorschriften te voldoen? Dan regelt de PGS 15 dat het mogelijk is om gemotiveerd af te wijken van deze voorschriften. Ook de Activiteitenregeling maakt maatwerk mogelijk  als redelijkerwijs niet aan de PGS 15 voorschriften kan worden voldaan. Het bevoegd gezag mag alleen maatwerk stellen als de bescherming van het milieu zich daar niet tegen verzet. Dat betekent dat afwijken van de PGS 15 goed gemotiveerd moet worden.

In artikel 4.5 van de Activiteitenregeling is overgangsrecht opgenomen. Is een inrichtingen opgericht voor 1 januari 2008? Dan kan het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften stellen over de bouwkundige voorzieningen opgenomen in voorschrift 3.2.2 van de PGS 15 (WBDBO van 60 minuten). Dit kan als er voor 1 januari 2008 een vergunning van kracht was of als er voorschriften golden op basis van een besluit. Het kan daarbij uitsluitend gaan over minder strenge eisen.

Relatie met bouwregelgeving

Het Bouwbesluit 2012 vormt de basis voor de bouwkundige eisen aan opslagvoorzieningen. De voorschriften voor het brandveilig gebruik van een bouwwerk zijn opgenomen in hoofdstuk 7 van het Bouwbesluit 2012.

De geformuleerde prestatievoorschriften uit de Regeling bouwbesluit 2012 zijn niet altijd toereikend voor de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen. Om die reden zijn de bouwkundige eisen in de PGS 15 aanvullend op het bouwbesluit. Een incident is risicovoller als gevaarlijke stoffen onderdeel van het incident zijn. De brandweer kiest meestal een defensieve aanpak bij een incident met gevaarlijke stoffen. Dit stelt hogere eisen aan de constructie van bouwwerken. De extra eisen gaan over het beperken:

• van het ontstaan van een brandgevaarlijke situatie.
  Een goed voorbeeld hier is de eis voor het dak. Dit moet namelijk bestaan uit een niet brandgevaarlijke stof (te bepalen volgens NEN 6063). Dit is om te voorkomen dat het dak van een bouwwerk door een onverhoedse aanraking met vuur vlam vat.
• van ontwikkeling van brand.
  Daarom zijn er aanvullende eisen aan het gebruik van bouwmaterialen en de bouwkundige constructie.
• uitbreiding van een brand.
  Een brandcompartiment is gedefinieerd met rondom dezelfde weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) volgens de NEN 6068.

In het Bouwbesluit 2012 staan eisen voor opslagvoorzieningen. De PGS 15 stelt aanvullende eisen.

Best beschikbare techniek (BBT)

Bedrijven moeten in hun werkwijzen en processen voldoen aan de Best Beschikbare Technieken (BBT). De PGS 15:2016 is aangewezen als BBT-document. De aanwijzing van BBT-documenten vindt plaats in artikel 9.2 van de Ministeriële Regeling Omgevingsrecht (MOR). Bij vergunningverlening moet het bevoegd gezag rekening houden met de BBT-documenten. Het overzicht van de BBT-documenten staat in Bijlage 1 van het MOR. Deze documenten waren in het verleden opgenomen in de Regeling aanwijzing BBT-documenten.

Arbeidsomstandighedenwet- en regelgeving

De Inspectie SZW gebruikt de PGS 15 bij het toezicht op bepalingen in de Arbeidsomstandighedenwet, het Arbobesluit en de Arboregeling. Deze bepalingen zijn meestal als doelvoorschrift geformuleerd. In relatie tot de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen gaat het onder meer om correcte opslag vanwege de eigenschappen van een stof. Ook gaat het om goede inrichting van de opslagvoorziening. Voorbeelden hiervan zijn juiste scheiding van onverenigbare combinaties van stoffen, productopvang, ventilatie en vluchtwegen. Tenslotte gaat het ook om een juiste organisatie van de werkzaamheden. Voorbeelden hiervan zijn deskundigheid, persoonlijke beschermingsmiddelen en noodmaatregelen.

De PGS 15 biedt voor zowel het Wabo bevoegd gezag als voor de Inspectie SZW een toetsingskader voor opslagen van verpakte gevaarlijke stoffen. Een groot deel van de voorschriften uit de PGS 15 heeft een grondslag in zowel de milieuwetgeving als in de arbeidsomstandighedenwetgeving. Dit betekent dat zowel het bevoegd gezag voor de Wabo als de Inspectie SZW toezicht kunnen houden op de naleving daarvan. De paragrafen in de PGS 15 zijn voorzien van een code (Wabo en Arbo). Deze code geeft aan welke overheidsdiscipline voorziet in de uitvoering, advisering, vergunningverlening of het houden van toezicht. Toch leidt dit in de praktijk nog wel eens tot onduidelijkheden. Dit geldt zeker wanneer voorschriften op een andere manier worden geïnterpreteerd. Het is belangrijk om vroegtijdig af te stemmen. Het bevoegd gezag voor de Wabo en de inspectie SZW kunnen het beste afspraken maken over de terugkoppeling van geconstateerde onrechtmatigheden. Daar waar repressieve handhaving noodzakelijk is, geldt de aanbeveling om in onderling overleg de meest efficiënte werkwijze te kiezen. Iemand kan niet via twee wegen voor dezelfde overtreding worden aangesproken. Dat is een algemeen geaccepteerd uitgangspunt in de rechtspraak.

Relatie PGS 15 met Besluit Externe Veiligheid (Bevi en Revi)

De PGS 15 bevat geen bepalingen over aan te houden afstanden tot objecten buiten de inrichting. Vallen bedrijven onder het Besluit externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (Bevi)? Dan is dit geregeld in het Bevi en bijbehorende Regeling externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (Revi).

Deze zijn onder meer van toepassing op inrichtingen waar een opslagvoorziening van meer dan 10 ton aanwezig is waarin:

• brandbare gevaarlijke stoffen met chloor-, fluor-, stikstof,- of zwavelhoudende verbindingen aanwezig zijn. En/of
• brandbare gevaarlijke stoffen zonder chloor-, fluor-, stikstof,- of zwavelhoudende verbindingen aanwezig zijn. Samen met niet brandbare stoffen met chloor-, fluor-, stikstof,- of zwavelhoudende verbindingen.

Bij vergunningverlening en andere door het bevoegd gezag te nemen besluiten, zoals bestemmingsplanwijzigingen, zijn in het Bevi genoemde grenswaarden voor het plaatsgebonden risico van toepassing.

Voor de PGS 15 opslagen die onder het Brzo vallen, die een opslagvoorziening hebben van meer dan 2500 m² of waar verpakkingseenheden van meer dan 100 kg met (zeer) giftige stoffen in de open lucht worden geladen en gelost, moet in het kader van het Bevi een QRA worden opgesteld om onder andere het plaatsgebonden risico te bepalen. Voor de overige PGS-opslagen die onder het Bevi vallen gelden vaste veiligheidsafstanden, die moeten worden aangehouden  tot (beperkt) kwetsbare objecten. Deze staan in de Revi.

De Revi gaat ervan uit dat wordt voldaan aan de voorschriften van de PGS 15. Pas in dat geval gelden de genoemde afstanden. Dit betekent dat toezicht op de naleving van de voorschriften uit de PGS 15 van belang is voor de juiste toepassing van de afstanden uit de Revi.

Verschil definities PGS 15 en Bevi

Van belang is dat de PGS 15 en het Bevi niet altijd uitgaan van dezelfde definities. Een voorbeeld hiervan is "gevaarlijke stof".

Gevaarlijke stof ( volgens Bevi)

• Stof of preparaat dat volgens het Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen en preparaten is ingedeeld in een categorie als bedoeld in artikel 9.2.3.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Of:
• Gevaarlijke stof als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen.

Gevaarlijke stof (volgens PGS 15)

Stoffen en voorwerpen, waarvan het vervoer volgens het ADR 2017 is verboden of slechts onder daarin opgenomen voorwaarden is toegestaan,  of stoffen, materialen en voorwerpen aangeduid in de IMDG-Code.

De definitie van gevaarlijke stof vanuit het Bevi bevat meer en andere stoffen dan gevaarlijke stoffen zoals bedoeld in de PGS 15. Bij het gebruik van de term gevaarlijke stof moet dus nagegaan te worden in welk kader dit wordt benoemd. Vanuit de PGS 15 wordt dus verwezen naar het ADR en de IMDG-Code (International Maritime Dangerous Goods Code).

Irriterende, schadelijke of viskeuze stoffen: wel gevaarlijke stof volgens Bevi, niet volgens PGS 15

Vanuit het Activiteitenbesluit/PGS15 is voor de definitie van gevaarlijke stoffen aangesloten bij het ADR.

Schadelijke stoffen en irriterende stoffen vallen niet onder het ADR. In het Bevi staan deze stoffen wél als gevaarlijke stoffen genoemd. Bepaalde brandbare viskeuze stoffen (ADR klasse 3, verpakkingsgroep III) worden in het ADR altijd als gevaarlijke stoffen aangemerkt. Deze stoffen zullen maar beperkt uitvloeien (buiten de verpakking komen) bij een incident. Daarom zijn deze uitgesloten van het ADR. In het Bevi staan deze viskeuze stoffen wel als gevaarlijke stoffen genoemd.

De definitie van gevaarlijke stoffen in het Bevi is dus niet gelijk aan die van het Activiteitenbesluit/PGS15.

ADR

De PGS 15 sluit voor de indeling van gevaarlijke stoffen aan bij de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs). De classificatie van gevaarlijke stoffen vindt plaats volgens het ADR. Een indeling in klassen met bijbehorende labels/etiketten staat in onderstaande tabel: