Participatie: wat is verplicht?

De wettelijke regeling voor de uitgebreide m.e.r.-procedure voorziet erin dat er op twee momenten de gelegenheid is om zienswijzen in te dienen:

  • in het voortraject: na de publicatie van de openbare kennisgeving en voordat het opstellen van het MER van start gaat;
  • na afronding van het MER: in de fase waarin het MER voor - of in ieder geval tegelijk - met (en als onderdeel van de ruimtelijke onderbouwing) het (voor)ontwerp van het plan of besluit ter inzage wordt gelegd.

Formeel behoeft dus alleen bovenstaande de meest sobere vorm van participatie toegepast te worden. In de praktijk is dit alleen aan te bevelen bij onomstreden besluiten en/of afwezigheid van belanghebbenden.

u vindt hier meer informatie over:

Grensoverschrijdende plannen of projecten

Buurlanden dienen te worden geraadpleegd in het geval van grensoverschrijdende effecten. Het MER en het ontwerpbesluit of -plan worden naar de betreffende autoriteiten opgestuurd voor het verkrijgen van zienswijzen. Het is raadzaam om bij de start van de procedure ook de kennisgeving te versturen en de betreffende autoriteiten ook te raadplegen over de reikwijdte en het detailniveau van het MER, maar dat is wettelijk niet verplicht. In de handleiding wordt verder ingegaan op grensoverschrijdende plannen of projecten.

Koppeling participatie m.e.r.-procedure met het ‘moederbesluit'

Milieueffectrapportages zijn nauw verweven met het moederbesluit (het plan of project waar het werkelijk om draait). Het ligt daarom voor de hand om ook in de participatie beide procedures goed te koppelen. Ontwerpen voor het plan en bepaling van effecten van dat plan liggen in elkaars verlengde.

In de praktijk zullen burgers het onderscheid tussen m.e.r.-aspecten en het plan niet (kunnen) maken en het is dan ook verstandig om de participatie op basis van de inhoudelijke thema's te laten plaatsvinden. Organiseer het proces zo dat de inbreng via de juiste procedure verloopt. Dat is overigens in lijn met artikel 2.3 van de Algemene wet bestuursrecht waar staat dat geschriften die naar het verkeerde orgaan worden gestuurd, doorgestuurd moeten worden naar het juiste orgaan.

Bijvoorbeeld: laat indieners van zienswijzen niet naar afzonderlijke loketten de zienswijzen op het MER en op het ontwerpbesluit indienen. Zorg voor één loket en organiseer het interne verwerkingsproces zodanig dat de zienswijzen op de juiste plaats terechtkomen en dat de indiener een gecoördineerd antwoord krijgt.

Er zijn meer goede redenen voor het goed afstemmen van participatie in de m.e.r. en die in de moederprocedure. Eén daarvan is dat de verantwoordingsplicht van de moederprocedure in het kader van de Wro en de Tracéwet tevens een verantwoording inhoudt voor het bijbehorende m.e.r.-traject. Bij het besluit over het plan of project dient het bevoegd gezag verantwoording af te leggen over de wijze waarop participatie heeft plaatsgevonden en de doorwerking daarvan in het besluit.

Zienswijzen in het voortraject

De wet geeft aan dat in de openbare kennisgeving vermeld moet worden ‘dat er gelegenheid wordt geboden zienswijzen over het voornemen naar voren te brengen, aan wie, op welke wijze en binnen welke termijn.' U bent dus verplicht om in elke procedure aan te geven hoe het indienen van zienswijzen in de desbetreffende procedure concreet geregeld is. Maar de wet zelf stelt hier verder geen eisen aan. Dit betekent dat u de vrijheid heeft om per geval zelf te bepalen wie de gelegenheid krijgt zienswijzen in te dienen, hoe dit kan gebeuren, welke termijn daarvoor geldt en waarop de zienswijzen zoal betrekking kunnen hebben. Elders in deze handreiking wordt verder ingegaan op zienswijzen in het voortraject en de koppeling tussen zienswijzen en participatie.

Elders in deze Handreiking is een module over ‘reikwijdte & detailniveau' opgenomen. Daarin wordt aangegeven dat het gewoonlijk raadzaam is in het voortraject een notitie over reikwijdte & detailniveau op te stellen, en deze als basis te gebruiken voor de verplichte consultatie van bestuursorganen en adviseurs én voor het inwinnen van zienswijzen. De aanbeveling is tevens om zo'n notitie toe te spitsen op de inhoudsafbakening van het te verrichten onderzoek. Deze inhoudsafbakening en het te volgen proces staat idealiter eveneens centraal in de zienswijzen die in dit stadium van de procedure worden ingewonnen. Probeer dit dan ook onder de aandacht te brengen in uw uitnodiging om zienswijzen in te dienen.

Maar belangrijk is vooral dat de wet simpel gezegd eigenlijk niet meer aangeeft dan dat u in het voortraject ‘iets' moet met zienswijzen, en dat u in de kennisgeving duidelijk moet maken hoe dat in het specifieke geval invulling heeft gekregen.

Zienswijzen over het MER

Bij de zienswijzen in het tweede stadium is er wat minder vrijheid. Nu zijn namelijk diverse artikelen uit afdeling 3.4 Awb van toepassing. Bij het ter visie leggen van het ontwerpbesluit moet het MER altijd bijgevoegd worden. Wel kan er gekozen worden om het MER separaat ter visie te leggen, voorafgaand aan de ter visie legging van het ontwerpbesluit.

De zienswijzen die worden ingediend kunnen zowel op het ontwerp van het plan of besluit als op het MER betrekking hebben. Het is aan het bevoegd gezag om de zienswijzen te analyseren en te bepalen welke consequenties eraan verbonden moeten worden. Dat is noodzakelijk omdat bij de verantwoording van het uiteindelijke besluit ook gemotiveerd moet worden hoe met de zienswijzen is omgesprongen.

Bij de analyse van de ontvangen zienswijzen is het van belang een onderscheid te maken: welke opmerkingen gaan vooral over het vast te stellen plan of het te nemen besluit, en welke opmerkingen hebben hoofdzakelijk het MER als onderwerp? Voor het MER zelf zijn de kernvragen of de informatie in het rapport juist is en of het rapport bovendien voldoende informatie bevat om het milieubelang volwaardig te kunnen meewegen bij de besluitvorming. Dit zijn ook precies de criteria die de Commissie voor de milieueffectrapportage hanteert bij het beoordelen van het MER en het uitbrengen van een toetsingsadvies. De Commissie kan de zienswijzen (of passages daaruit) die de juistheid en volledigheid van het MER betreffen meenemen in haar beoordeling.

Algemene wet bestuursrecht en zienswijzen

De Awb is dus niet van toepassing in het voortraject, maar wel enkele specifieke artikelen uit de Awb zijn van toepassing op de ter inzagelegging op het MER en/of ontwerpbesluit. Deze artikelen uit de Awb zijn:

  • artikel 3.12: de wijze van aankondiging staat hier omschreven;
  • artikel 3.15: zienswijzen kunnen mondeling worden ingediend;
  • artikel 3.17: van mondelinge zienswijzen wordt een verslag gemaakt;
  • artikel 3.16: de ter inzagetermijn is zes weken (tenzij wettelijk anders bepaald).

Artikel 1.2 Awb - belanghebbenden moeten een rechtstreeks belang hebben - is in de Wet milieubeheer breder geformuleerd. De Wet milieubeheer geeft aan dat op een milieueffectrapport een ieder in staat moet worden gesteld om zienswijzen schriftelijk of mondeling naar voren te brengen.