Voorzorg: jurisprudentie Raad van State

In milieu-uitspraken komt het voorzorgbeginsel vooral ter sprake bij de rechtbanken.  De Raad van State noemt de term voorzorg vaak niet expliciet, maar volgt wel de lijn van de rechtbanken.

Over voorzorg in de ruimtelijke ordening bestaat jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

In milieu-uitspraken komt het voorzorgbeginsel vooral ter sprake bij de rechtbanken.  De Raad van State noemt de term voorzorg vaak niet expliciet, maar volgt wel de lijn van de rechtbanken.

Uitspraken over veehouderijen

In 2020 noemt de Afdeling voorzorg wel expliciet in uitspraak 201904844/1/R4 (14 oktober 2020, Leersum):

7.2 (...) Zowel de GGD als de Omgevingsdienst Regio Utrecht hebben het standpunt ingenomen dat er mogelijk verhoogde gezondheidsrisico’s zijn en dat daarom het voorzorgsbeginsel moet worden gehanteerd. Vanwege (onzekere) risico’s kan uit voorzorg al dan niet worden besloten om maatregelen te nemen. Het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico in dit verband is echter primair een bestuurlijke taak.

En in 2018 maakt de Afdeling duidelijk: het bevoegd gezag moet de gevolgen van de uitstoot van endotoxinen betrekken bij een besluit over een omgevingsvergunning, ondanks alle wetenschappelijke onzekerheden. De Afdeling overweegt in uitspraak nr. 201709408/1/A1, 25 juli 2018 (Mill en Sint Hubert): 
Zoals de Afdeling in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2018:2395, heeft uiteengezet, bestaat zowel wat de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dit laat evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen betrekt. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze dat gebeurt.

De  Afdeling bevestigt dit standpunt in uitspraak 201903790/1/A1, 20 mei 2020 (Heeze-Leende):

6.1.    Zoals de Afdeling in onder meer haar uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, heeft uiteengezet, bestaat zowel wat betreft de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dit laat, zoals de Afdeling in de uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496, heeft overwogen, evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen mag betrekken. Anders dan [appellant] betoogt, mag een bestuursorgaan de aanvraag ook op basis van de Notitie afwijzen. In de door hem vermelde uitspraken kan geen steun worden gevonden voor een ander oordeel.

6.2.    Het is de Afdeling bekend dat een aantal colleges hun beoordelingsruimte invult door toepassing te geven aan de Notitie. Ook het college van Heeze-Leende heeft er uitdrukkelijk voor gekozen om het endotoxinekader uit de Notitie als toetsingskader te hanteren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, ter voorkoming van een situatie waarin risico’s voor de gezondheid van omwonenden ontstaan, dat in redelijkheid kunnen doen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat, zoals in het besluit is vermeld, het college wil voorkomen dat omwonenden van veehouderijen onnodige gezondheidsrisico's lopen als gevolg van de vergunningverlening aan veehouderijen. Het heeft een afweging gemaakt over de aanvaardbaarheid van veehouderijen in de buurt van gevoelige objecten en hanteert zekerheidshalve, gezien de mogelijke gezondheidsrisico’s als gevolg van de uitstoot van endotoxinen, bij nieuwe ontwikkelingen het endotoxinekader als toetsingskader.

Bij de beoordeling van endotoxinen hebben lokale overheden beoordelingsruimte. Het bevoegd gezag is niet verplicht om bij de beoordeling te toetsen aan de advieswaarde voor endotoxinen van de Gezondheidsraad. De Raad van State bevestigde dit in twee uitspraken van 27 februari 2019 (nr. 201706814/1/A1 (Zundert) en nr. 201709585/1/A1 (Nederweert)).

In eerdere uitspraken over vergunningverlening voor veehouderijen noemde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het voorzorgbeginsel nog niet expliciet. Zie bijvoorbeeld uitspraken nr. 201107693/1/A4, 1 mei 2013 (Horst aan de Maas), 201408704/1/A4, 13 mei 2015 (Hof van Twente) en 201304679/1/A4, 12 februari 2014 (Hof van Twente).

Voorzorg in andere uitspraken

In andere uitspraken, die niet veehouderijen gaan, noemt de Raad van State soms ook expliciet het toepassen van voorzorg. Zie bijvoorbeeld uitspraak nr. 201501544/1/A4, 18 november 2015 over gaswinning in Groningen. Daarin geeft de Afdeling aan "dat er geen ongeschreven rechtsbeginsel geldt, dat inhoudt dat in het algemeen slechts toestemming mag worden verleend aan risicovolle activiteiten indien zeker is dat de daaraan verbonden risico’s zich in het geheel niet zullen voordoen" (rechtsoverweging 18.3). De Afdeling vervolgt met “dit laat onverlet dat de minister, alvorens een besluit als hier aan de orde te nemen, gehouden is de aan de gaswinning verbonden risico’s te onderzoeken en de omvang van die risico’s bij zijn afweging te betrekken. Indien over die risico’s onzekerheden blijven bestaan die door onderzoek niet kunnen worden weggenomen, terwijl er gefundeerd vermoeden bestaat dat de gaswinning ernstige of onomkeerbare gevolgen kan hebben, is de minister gehouden om de noodzaak van proportionele maatregelen ter beperking van deze risico’s in zijn afweging te betrekken”.

De Afdeling gaat er in deze zaak vanuit, dat het bevoegd gezag de aan de gaswinning verbonden risico’s moet onderzoeken. En het moet de omvang van die risico’s bij zijn afweging betrekken. Het gaat er niet om dat er geen onzekere risico’s acceptabel zijn. Maar deze moeten wel zorgvuldig worden afgewogen.

Is de minister op juiste manier omgegaan met de benodigde voorzorg? Dat beoordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak aan de hand van de algemene eisen van:

  • zorgvuldige voorbereiding
  • deugdelijke motivering
  • evenredige belangenafweging.