Omgevingsvergunning milieu

Als een omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd, kan het bevoegd gezag deze verlenen onder voorschriften of weigeren. Voor endotoxinen is er ruimte voor het afwegen van voorzorg bij beslissingen over een omgevingsvergunning milieu. Voor fijnstof en ammoniak zijn de afwegingsmogelijkheden binnen de vergunningverlening beperkter dan voor endotoxinen.

Betrekken mogelijke gezondheidsrisico's

Bij het beoordelen van een aanvraag moeten mogelijke gezondheidsrisico’s worden betrokken (artikel 2.14, eerste lid aanhef en onder a, sub 1° en artikel 1.1, tweede lid Wabo jo. artikel 1.1, tweede lid  Wm).

Dit is door jurisprudentie bevestigd in bijvoorbeeld de uitspraken nr. 201105590/1/A4, 1 augustus 2012, Tubbergen, 201409314/1/A4, 24 juni 2014, Tubbergen, 201112097/1/A4, 19 juni 2013, Son en Breugel, 201100416/1/A4, 14 april 2914 Barneveld en 201105847/1/A4, 22 augustus 2012, Landerd.

Voorzorg

Bij de beoordeling van gezondheidsrisico's van een omgevingsvergunning milieu kan het bevoegd gezag rekening houden met voorzorg.

De ruimte die er is voor het toepassen van voorzorg hangt af van het aspect waarover geoordeeld moet worden. Gelden hiervoor al grenswaarden voor de emissies of immissie, zoals bij ammoniak en fijnstof? Dan is er nauwelijks ruimte voor het toepassen van voorzorg bij milieubesluiten. Want de wetgever heeft bij (de belangenafweging van) zulke vastgestelde grenswaarden in principe al rekening gehouden met voorzorg.

Bij endotoxinen is er meer ruimte: voor endotoxinen kunnen emissies worden teruggebracht op basis van een brede belangenafweging, waarin voorzorg kan worden meegewogen. Bij het afwegen en toepassen van voorzorg moet het bevoegd gezag steeds van geval tot geval beoordelen of uit voorzorg maatregelen nodig zijn.

Weigeren risicovolle vergunningaanvraag

Leiden voorschriften onvoldoende tot het voorkómen of beperken van de mogelijke risico’s? Dan is weigeren van de omgevingsvergunning milieu juridisch gezien mogelijk. Maar er moeten zwaarwegende redenen zijn om hiertoe over te gaan, gezien de gevolgen van weigering voor de aanvrager en de onzekerheid van de risico’s.

Is er lokaal of regionaal beleid of een toetsingskader opgesteld? Dan kan dat leiden tot weigering van een risicovolle vergunningaanvraag. Of zelfs vernietiging van een verleende vergunning tot uitbreiding, zo oordeelde de rechtbank van Oost-Brabant op 29 juni 2018,  SHE 16/1400 en SHE 16/1431 (Bergeijk).

Via voorzorg kunnen gemeenten motiveren dat een risicovolle vergunningaanvraag wordt geweigerd. Dat blijkt ook uit enkele uitspraken uit 2019 en 2020:

  • Uitspraak over geitenhouderijen van de rechtbank Zeeland-West-Brabant op 14 maart 2019 (zaaknummer BRE 18/1932). Daarin had de gemeente Etten-Leur een aanvraag voor uitbreiding van een geitenhouderij geweigerd vanwege het voorzorgsbeginsel. Het bevoegd gezag moest daarbij voor de specifieke situatie goed motiveren, waarom (onduidelijkheid over) gezondheidsrisico's in de weg staat aan het verlenen van de vergunning.
  • Uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant op 12 april 2019 over (uitbreiding van) een pluimveebedrijf (zaaknummer SHE 18/1006) en een varkenshouderij (zaaknummers SHE 18/655 en SHE 18/659). De gemeenten mochten de omgevingsvergunning voor een uitbreiding van een het bedrijf (gedeeltelijk) weigeren vanwege de toename van de uitstoot van endotoxinen. Volgens de rechtbank mag de gemeente de beoordelingsruimte benutten om de risico’s van uitstoot van endotoxinen te betrekken, ook in het geval er nog geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over endotoxinen bestaan. Het gebruik van deze beoordelingsruimte kan ook leiden tot een weigering van de omgevingsvergunning. De gemeenten mochten bij hun beoordeling gebruikmaken van de regionale 'Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid; Endotoxine toetsingskader 1.0'.

    Dat bevestigt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in hoger beroep op bovengenoemd zaaknummer SHE 18/1006. Een passage uit deze RvS-uitspraak 201903790/1/A1, 20 mei 2020, Heeze-Leende:

    6.2.    Het is de Afdeling bekend dat een aantal colleges hun beoordelingsruimte invult door toepassing te geven aan de Notitie. Ook het college van Heeze-Leende heeft er uitdrukkelijk voor gekozen om het endotoxinekader uit de Notitie als toetsingskader te hanteren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, ter voorkoming van een situatie waarin risico’s voor de gezondheid van omwonenden ontstaan, dat in redelijkheid kunnen doen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat, zoals in het besluit is vermeld, het college wil voorkomen dat omwonenden van veehouderijen onnodige gezondheidsrisico's lopen als gevolg van de vergunningverlening aan veehouderijen. Het heeft een afweging gemaakt over de aanvaardbaarheid van veehouderijen in de buurt van gevoelige objecten en hanteert zekerheidshalve, gezien de mogelijke gezondheidsrisico’s als gevolg van de uitstoot van endotoxinen, bij nieuwe ontwikkelingen het endotoxinekader als toetsingskader.

Voorschriften fijnstof en ammoniak

De geldende regelgeving voor fijnstof, ammoniak en geur zorgt ook voor een basisbescherming tegen ongewenste gevolgen van veehouderijen. Het bevoegd gezag neemt deze regels in acht bij de beoordeling of de omgevingsvergunning kan worden verleend, en bij het stellen van vergunningvoorschriften.

IPPC-bedrijven

De meeste vergunningplichtige veehouderijen zijn IPPC-bedrijven. Daarvoor kan het bevoegd gezag technieken eisen, die verder gaan dan het toepassen van BBT.

IPPC-bedrijven moeten sowieso voldoen aan de Europese BBT-conclusies van de intensieve pluimvee- en varkenshouderij. Daarin is ook een specifieke BBT-conclusie voor stof opgenomen. Bij het verlenen van een nieuwe omgevingsvergunning gelden deze BBT-conclusies direct. En binnen vier jaar na deze publicatie moet elke IPPC-veehouderij voldoen aan deze nieuwe voorschriften. Dat betekent dat het bevoegd gezag bij bestaande IPPC-veehouderijen zo nodig de vergunningvoorschriften actualiseert.

Overige vergunningplichtige veehouderijen

Voor andere vergunningplichtige veehouderijen kan het bevoegd gezag op basis van de Wabo voor fijnstof en ammoniak voorschriften verbinden aan de omgevingsvergunning milieu. Dit kan voor zover deze voorschriften geen verplichtingen opleggen die verder gaan dan landelijke emissie-eisen.

Het Besluit emissiearme huisvesting (Behv) stelt emissie-eisen voor ammoniak (meerdere diercategorieën) en fijnstof (alleen pluimvee vanaf 30 juni 2015). Deze eisen gelden als BBT. Voor andere diercategorieën en oudere stalsystemen kan het bevoegd gezag voor fijnstof zelf BBT vaststellen. Wel is het uitgangspunt dat bij nieuwe technische ontwikkelingen de wetgever het Behv actualiseert. Er is dus sprake van een grijs gebied, waarbij het belangrijk is dat het bevoegd gezag goed motiveert hoe het BBT heeft vastgesteld.

In de BBT-afweging zijn overigens niet alleen de emissiewaarden zelf van belang. Want er zijn ook andere factoren, die de blootstelling of depositie bepalen, zoals de locatie van het emissiepunt, en de hoogte, richting en snelheid van de uitstroom.

De aanvrager kan ook vrijwillig (verdergaande) maatregelen treffen voor fijnstof en ammoniak. Deze maatregelen kunnen in de vergunningvoorschriften vastgelegd worden.

Conclusie

Het bevoegd gezag kan via voorzorg voorschriften aan de vergunning verbinden, om emissies van endotoxinen te beperken. Want voor endotoxinen gelden er geen landelijke grenswaarden, zodat er ruimte voor het afwegen van voorzorg bij beslissingen over een omgevingsvergunning milieu. 
Een vergunning kan ook geweigerd worden via voorzorg. Bijvoorbeeld aIs voorschriften onvoldoende leiden tot het voorkómen of beperken van mogelijke risico’s. Of als er geen aangrijpingspunten zijn om via voorschriften de risico's te beperken (geiten).
Het onderdeel 'Instrumenten milieu' gaat verder in op de praktische toepassing van voorzorg.
Voor fijnstof en ammoniak zijn de afwegingsmogelijkheden binnen de vergunningverlening beperkt. Het onderdeel 'Instrumenten milieu' benoemt dit kort.