Aspecten bij motivering (on)aanvaardbaarheid risico’s

Wanneer zijn mogelijke gezondheidsrisico’s tot een aanvaardbaar niveau teruggebracht? Verschillende aspecten kunnen een rol spelen bij die afweging van mogelijke gezondheidsrisico’s in beleid en besluitvorming over veehouderijen. Dit onderdeel noemt enkele aspecten. Dit is uitdrukkelijk geen compleet overzicht en bevat geen prioritering.

Heeft een gemeente (nog) geen eigen beleid of uitgangspunten opgesteld voor het betrekken en afwegen van gezondheidsaspecten rondom veehouderijen? Dan helpt dit onderdeel mogelijk bij het afwegen van risico’s. Ook bij het opstellen van (nieuw) beleid kunnen de aandachtspunten bruikbaar zijn.

Hierna staan enkele aspecten die samenhangen met de beoordeling van de mogelijke gezondheidsrisico’s: zijn deze risico’s aanvaardbaar?

a. Vertaling wetenschappelijke kennis naar een lokale praktijksituatie
b. Opeenstapeling (cumulatie) van bronnen en gezondheidsrisico’s
c. Maatschappelijke onrust, beleving en draagvlak
d. Vergelijking met andere gezondheidsrisico’s (van de fysieke leefomgeving)

Hierna staan enkele aspecten die samenhangen met de mogelijkheden voor maatregelen en de belangenafweging: reduceren deze de gezondheidsrisico’s tot een aanvaardbaar niveau?

e. Zijn effectieve maatregelen mogelijk?
f. Zijn de mogelijke maatregelen redelijk?

De GGD kan een belangrijke adviserende rol spelen bij de afweging. Het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid en diverse onderzoeksinstellingen spelen een belangrijke rol bij het ontsluiten van actuele kennis over gezondheidseffecten rondom veehouderijen.

Aspect a: Vertaling wetenschappelijke kennis naar een lokale praktijksituatie

De algemene kennis over de mogelijke gezondheidsrisico’s moet worden toegepast in de lokale praktijk. Afhankelijk van de situatie en type besluitvorming (ruimtelijk plan, omgevingsvergunning) verzamelt het bevoegd gezag gegevens (zie ook de stappenplannen voor bestemmingplannen). Het bevoegd gezag maakt op basis daarvan een inschatting of er gezondheidsrisico’s kunnen zijn, hoe groot deze ongeveer zijn en om hoeveel mensen het kan gaan. Dat is geen eenvoudige taak. De GGD kan daarbij een belangrijke adviserende rol spelen.

Zie bijvoorbeeld uitspraak AWB 18/2389 over een gastouderopvang bij een geitenbedrijf (weigering toestemming vanwege Wet kinderopvang). In de context van de Wet kinderopvang is de GGD overigens ook toezichthouder. Een GGD-advies weegt dan mogelijk zwaarder dan bij milieu- en RO-besluiten.

Gezondheidsraad: lokaal maatwerk

In 2012 vond de Gezondheidsraad in haar advies Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen de wetenschappelijke gegevensbasis te smal voor een kwantitatief beoordelingskader, waarin wordt vastgelegd welke risiconiveaus voor omwonenden maximaal toelaatbaar zijn. Ook vond de Gezondheidsraad in 2012 dat minimumafstanden tussen veehouderijen en woongebieden niet gezondheidskundig te onderbouwen waren.

De Gezondheidsraad adviseerde in 2012 om op lokaal niveau de risico’s en de aanpak van veehouderijen te beoordelen en de verschillende belangen af te wegen. Zo kan recht worden gedaan aan de variatie aan lokale omstandigheden en maatschappelijke belangen. Zulk maatwerk zou volgens de Gezondheidsraad onder meer gericht moeten zijn op het vastleggen van lokaal geldende en emissiegerelateerde minimumafstanden tussen veehouderijbedrijven en woonbestemmingen. Het kwalitatieve Beoordelingskader Gezondheid en Milieu kan het besluitvormingsproces ondersteunen, aldus de Gezondheidsraad in 2012.

Vervolgadvies

In 2018 heeft de Gezondheidsraad de actuele wetenschappelijke kennis over gezondheidsrisico’s rondom veehouderijen voor omwonenden opnieuw geëvalueerd. Het resultaat daarvan staat in het advies: Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen: vervolgadvies. De Gezondheidsraad concludeert, dat mensen die in de buurt van veehouderijen wonen vaker bepaalde luchtwegproblemen hebben. Meerdere onderzoekgegevens geven meer of minder sterke aanwijzingen daarvoor.

Het is nog onvoldoende duidelijk of de gevonden verbanden oorzakelijk zijn. De gegevensbasis is nu te beperkt om van algemeen aanvaarde inzichten te kunnen spreken. De Gezondheidsraad adviseert om de uitstoot van fijnstof (inclusief dode en levende organische bestanddelen) en ammoniak verder te beperken.

Wanneer mogelijke risico's beoordelen?

Het verdiepingsonderdeel 'Gezondheidseffecten' bevat onder meer een overzichtstabel met de belangrijkste gevonden verbanden tussen veehouderijen en de gezondheid van omwonenden. Het totaalbeeld is niet eenduidig: er zijn zowel positieve als negatieve gezondheidseffecten gevonden. De negatieve relaties met gezondheid zijn vooral gevonden rondom bedrijven met pluimvee, geiten en in gebieden met veel veehouderijen bij elkaar.

Het bevoegd gezag kan daarom overwegen om de mogelijke gezondheidsrisico’s vooral te beoordelen bij besluiten in de volgende situaties:

mogelijke gezondheidsrisico's beoordelen

Situatie

Relatie met gezondheid omwonenden

In een gebied liggen veel veehouderijen bij elkaar

Negatief: verminderde longfunctie en COPD-patiënten hebben meer klachten.

Positief: minder mensen met astma, neusallergie en COPD.

De afstand tussen een geitenhouderij en omwonenden is kleiner dan 2 kilometer

Grotere kans op longontsteking

De afstand tussen een pluimveehouderij en omwonenden is kleiner dan 1 kilometer

Grotere kans op longontsteking
(in VGO aangetoond voor de jaren 2009-2014, maar niet voor 2015 en 2016)

Het verdiepingsonderdeel 'Gezondheidseffecten' geeft meer informatie over de gevonden verbanden, mogelijke oorzaken en onzekerheden in de kennis en toepassing daarvan.

Aspect b: Opeenstapeling (cumulatie) van bronnen en gezondheidsrisico’s

De gezondheid en het welbevinden van een omwonende kan worden beïnvloed door een opeenstapeling van:

  • Meerdere veehouderijen in de directe omgeving
  • Verschillende veehouderijgerelateerde effecten
  • Meerdere niet-veehouderijgerelateerde bronnen

De beoordeling van alle beïnvloedende factoren samen vraagt om maatwerk per situatie. De GGD kan hierbij een adviserende rol spelen.

Andere  gezondheidsaspecten veehouderij

In deze handreiking staan emissies van stoffen vanuit veehouderijen (vooral stallen) centraal. Deze stoffen kunnen ook leiden tot geurhinder, wat buiten de focus van deze handreiking valt. En naast geur kan bijvoorbeeld geluid, transport en landschappelijke inpassing van invloed zijn op de gezondheid van omwonenden. Een brede(re) blik op veehouderijgerelateerde gezondheidsaspecten bieden bijvoorbeeld:

Geur en geluid

Het Kennisbericht geur van het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid geeft veel informatie over geur vanuit veehouderijen:(gezondheids)effecten, regels en beoordeling. Voor de beoordeling van geurhinder is de Handreiking geurhinder en veehouderij opgesteld.

Van belang is ook de evaluatie van de Wet geurhinder en veehouderij en de reactie van de staatssecretaris van het ministerie van Infrastructuur en Milieu daarop aan de Tweede Kamer (juni 2017). Hierbij wijst de staatssecretaris op het belang van lokale normstelling en maatwerk. Met een lokale geurverordening is het mogelijk om cumulatieve geurbelasting en minimumafstanden voor (individuele) bedrijven vast te leggen.

Voor geluid is het aanvaardbare beschermingsniveau vastgelegd in het Activiteitenbesluit en eventueel in maatwerk- en vergunningvoorschriften. Die voorschriften baseert het bevoegd gezag op de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening en lokaal geluidbeleid.

Niet-veehouderij gerelateerde bronnen

Ook niet-veehouderijgerelateerde bronnen kunnen zorgen voor een opeenstapeling van risico’s voor de gezondheid. Een GezondheidsEffectScreening (GES) kan bij ruimtelijke besluiten inzicht geven in deze cumulatie van verschillende bronnen.

Aspect c: Maatschappelijke onrust, beleving en draagvlak

De Gezondheidsraad vroeg in zijn advies in 2012 en het vervolgadvies in 2018 aandacht voor de beleving van risico’s, naast de feitelijke risico’s. Deze beleving en de manier waarop veehouders en de overheid daarmee omgaan beïnvloedt het welbevinden en de leefbaarheid van omwonenden.

De beleving van gezondheidsrisico’s door omwonenden verschilt vaak van de feitelijke en wetenschappelijk onderbouwde risico’s. Risico’s kunnen groter of juist kleiner worden ingeschat. Bovendien kan onrust over risico’s op zichzelf ook weer leiden tot stressgerelateerde gezondheidsklachten. Ook de beleving van geurhinder en geluidhinder kan sterk verschillen per persoon of gebied.

Invloed op hinderbeleving

Factoren die de beleving van gezondheidsrisico’s en hinder beïnvloeden zijn bijvoorbeeld:

  • Het vertrouwen van omwonenden in de veehouder. En ook de samenwerking en contact tussen omwonenden, de veehouder en het bevoegd gezag. En tussen omwonenden onderling.
  • Kennis van omwonenden over mogelijke risico’s en het vertrouwen in de informatiebronnen. Het gaat er vooral om hoe mensen met kennis omgaan. Onzekere risico’s kunnen door verschillende belanghebbenden anders worden beleefd en gecommuniceerd.
  • De waarneembaarheid van risico’s, zoals (eigen) ervaringen met risico’s of in de directe omgeving. De onrust kan lokaal groter zijn als gevolg van eerdere Q-koorts-uitbraak. Ook geurhinder kan leiden tot een hogere risicobeleving.
  • De mate waarin omwonenden de bron of activiteit accepteren. Dat kan samenhangen met persoonlijke omstandigheden (zoals karakter, binding met het bedrijf), die moeilijk te beïnvloeden zijn.
  • De invloed die omwonenden hebben op de blootstelling (beheersbaarheid).
  • Het vertrouwen van omwonenden in de uitvoering en het effect van maatregelen.

Inzicht in de mate en oorzaken van onrust en risicobeleving in een specifieke situatie kan relevant zijn voor:

  • de inschatting of en welke maatregelen nodig zijn; de beleving kan invloed hebben op de vraag welke risicobeperking aanvaardbaar is
  • het betrekken van omgeving bij besluitvorming (participatie). Dit kan het draagvlak vergroten, wat een positief effect op de risicobeleving van omwonenden kan hebben.

Hoe omwonenden betrekken?

Voor het betrekken van de omwonenden bij lokaal beleid en besluitvorming over veehouderijen kan de volgende informatie handig zijn:

Aspect d: Vergelijking met andere gezondheidsrisico’s (van de fysieke leefomgeving)

Een vergelijking met andere gezondheidsrisico’s (van de fysieke leefomgeving) kan gezondheidsrisico’s in perspectief plaatsen. De mogelijke risico’s van veehouderijen kunnen bij bijvoorbeeld worden vergeleken met wonen langs een drukke weg, bij een hoogspanningslijn of risico’s van blootstelling aan gevaarlijke stoffen in de leefomgeving, zoals asbest. De GGD kan hierin adviseren en ondersteunen. Het RIVM werkt aan methoden om de verschillende relaties tussen leefomgeving en gezondheid beter inzichtelijk te maken.

Niet alleen het objectieve risico speelt een rol in zo’n vergelijking, maar ook aspecten als vrijwilligheid van de blootstelling en nut en noodzaak van de bronnen (zie ook aspect c). Daarnaast is goede uitleg van belang, zodat mensen begrijpen wat er met elkaar vergeleken wordt en waarom.

Aspect e: Zijn effectieve maatregelen mogelijk?

De Gezondheidsraad geeft in 2018 in zijn vervolgadvies over gezondheidsrisico's rond veehouderijen aan, dat het zinvol is om maatregelen te treffen voor de vermindering van emissies van:

  • primair fijnstof, met alles wat zich daarin aan levend en dood organisch materiaal kan bevinden
  • ammoniak; de emissies van ammoniak hebben in een groot gebied effect (via de omzetting van ammoniak naar secundair fijnstof).

Volgens de Gezondheidsraad kan veel gezondheidswinst geboekt worden met (generieke) maatregelen die de concentratie van de 'deken' van fijnstof verlagen. Emissiereductie uit de veehouderij draagt bij aan de vermindering van de omvangrijke gezondheidsrisico’s van deze fijnstof-deken.

Voor de mogelijke gezondheidseffecten bij omwonenden van met name pluimveehouderijen zorgen waarschijnlijk vooral de emissies van fijnstof en endotoxinen.

Het is op dit moment niet bekend of er effectieve emissiebeperkende maatregelen zijn voor geitenhouderijen, waarmee het risico op longontsteking rondom geitenbedrijven kan worden verlaagd. Het bevoegd gezag kan wel ruimtelijke maatregelen nemen. Verder onderzoek zal moeten uitwijzen waardoor geitenbedrijven een risico vormen voor de gezondheid van omwonenden en welke maatregelen zinvol zijn.

Voor de beoordeling van bedrijfsgerichte emissiebeperkende maatregelen is ook de informatie over het bepalen van de beste beschikbare technieken relevant [zie toelichting bij aspect f].

Verkennend rekenmodel

De onderzoekers van het ’stalmaatregelenrapport’ hebben een verkennend rekenmodel uitgewerkt waarmee effecten van stalmaatregelen op de gezondheidsrisico’s van omwonenden kunnen worden beoordeeld. Maar ze concluderen in 2016, dat de onzekerheden te groot zijn om dit beoordelingsmodel op dat moment voor beleidsdoeleinden te kunnen toepassen.

Met de huidige kennis is het dus nog vrijwel onmogelijk om effecten van maatregelen op de gezondheid in cijfers uit te drukken voor een specifieke situatie (wat is de precieze gezondheidswinst?). Een goede kwalitatieve beoordeling en motivering van het bevoegd gezag is wel belangrijk: zijn de gekozen maatregelen voldoende om gezondheidsrisico’s in een praktijksituatie tot aanvaardbaar niveau te beperken?

Gezondheidswinst

Voor fijnstof concludeert het RIVM in 2013 in het dossier Fijnstof, dat gezondheidswinst mag worden verwacht bij elke microgram minder fijnstof, ongeacht de aard of samenstelling van het fijnstof. Elke (vrijwillige) maatregel die zorgt voor minder uitstoot van of blootstelling aan fijnstof uit de veehouderij, is waarschijnlijk winst voor de gezondheid van veel mensen (ook op grote afstand van veehouderijen vanwege secundair fijnstof).

In gesprek over oplossingsrichtingen

Het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid publiceerde in 2019 het Kennisbericht ‘In gesprek over oplossingsrichtingen. Handvatten bij samenwerken aan verbetering van complexe vraagstukken’.

Doel van dit Kennisbericht is om structuur te brengen in het samenwerken van weerbarstige vraagstukken, zoals de verduurzaming van de veehouderij. De volgende inzichten geven daarbij houvast:

  1. Herken en waardeer kleine stappen
  2. Zorg voor een integrale blik
  3. Respecteer de risicobeleving en werk aan het vergroten van acceptatie
  4. Wijs omgaan met onzekerheden

Het Kennisbericht legt deze inzichten uit en biedt een beknopte handreiking bij elk inzicht.

Aspect f: Zijn de mogelijke maatregelen redelijk?

De rechter toetst of het bevoegd gezag in redelijkheid tot een besluit kon komen. Zolang het bevoegd gezag een goede motivering aan zijn besluit ten grondslag legt, is er ruimte om binnen het grijze gebied een eigen afweging te maken. Het bevoegd gezag kan via regionaal of lokaal beleid de uitgangspunten en uitwerking daarvan vastleggen.

Onderstaande tabel bevat een overzicht van de juridische basis voor instrumenten in verschillende risicosituaties. In verschillende onderdelen licht deze handreiking de instrumenten verder toe.

Tabel: Mogelijke risicosituaties en mogelijke inzet instrumenten ruimtelijke ordening en milieu

Mogelijke risicosituatie

Maatregelen mogelijk via ruimtelijk spoor (nieuwe situatie*)?

Maatregelen mogelijk via milieuspoor (nieuwe situatie*)?

In een gebied liggen veel veehouderijen bij elkaar

Ja, zie instrumenten ruimtelijke ordening en motivering gezondheid in ruimtelijke besluiten

Mogelijk wel via voorzorg voor endotoxinen. Voor fijnstof en ammoniak binnen de bestaande toetsingskaders. Ook zijn vrijwillige maatregelen mogelijk.  Zie ook de informatie over technische maatregelen.

De afstand tussen een geitenhouderij en omwonenden is kleiner dan 2 kilometer

Ja, zie instrumenten ruimtelijke ordening en motivering gezondheid in ruimtelijke besluiten

Ja, weigeren van de vergunning is mogelijk via voorzorg. Voor technische maatregelen is nog te weinig bekend over oorzaken en aangrijpingspunten.

De afstand tussen een pluimveehouderij en omwonenden is kleiner dan 1 kilometer

Ja, zie instrumenten ruimtelijke ordening en motivering gezondheid in ruimtelijke besluiten

Ja, via voorzorg voor endotoxinen. Voor fijnstof en ammoniak binnen de bestaande toetsingskaders. Ook zijn vrijwillige maatregelen mogelijk.  Zie ook de informatie over technische maatregelen.

Andere risicosituatie, naar oordeel van het bevoegd gezag

Ja, zie instrumenten ruimtelijke ordening en motivering gezondheid in ruimtelijke besluiten

Mogelijk wel via voorzorg voor endotoxinen. Voor fijnstof en ammoniak binnen de bestaande toetsingskaders. Ook zijn vrijwillige maatregelen mogelijk.  Zie ook de informatie over technische maatregelen.

*Nieuwe situatie = ruimtelijke ontwikkelingen en oprichting of uitbreiding van bedrijven

Voor maatregelen in het milieuspoor is van belang, dat voorschriften in de omgevingsvergunning en maatwerkvoorschriften (Activiteitenbesluit) moeten voldoen aan de Beste Beschikbare Technieken (BBT). Daarbij geldt, dat een maatregel economisch haalbaar, beschikbaar/toepasbaar en doeltreffend moet zijn. Meer informatie over BBT bij veehouderijen staat in het onderdeel 'BBT'.